江阴市电力行业用地集约利用评价

徐 慧，黄贤金，姚 丽，揣小伟，赵荣钦，高 珊

（1.南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京 210093；2.上海师范大学旅游学院，上海 200234；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

江阴市电力行业用地集约利用评价

徐 慧1，2，黄贤金1，姚 丽3，揣小伟1，赵荣钦1，高 珊1

（1.南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京 210093；2.上海师范大学旅游学院，上海 200234；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：对江阴市电力行业用地土地集约利用水平进行评价，为电力行业土地集约利用提供决策依据。研究方法:文献资料法，AHP方法和聚类分析法。研究结果：（1）江阴市电力行业用地集约水平整体偏低；（2）参评企业土地集约利用程度的综合评价结果差异性较大。研究结论：宜从市场机制、政策导向、技术创新等方面构建电力行业土地集约利用对策框架体系。

土地集约利用；电力行业；评价；江阴市

目前中国有关土地节约集约利用研究成果较多，集中于对土地集约利用内涵、动力机制、评价方法等的研究[1-5]，研究对象集中于区域[6-7]、城市[8-11]及不同产业[12-14]等方面的土地集约利用问题。但目前对于快速发展的能源产业的土地集约利用研究不足。就电力行业而言，改革开放以来中国社会经济的快速发展带动了电力行业的快速发展，电力行业用地呈现出增长快、利用效率低等特点，尤其是小火电厂和企业自备电厂，土地利用带来的环境污染等问题负外部性明显。因此，电力行业土地整体利用潜力较大，土地集约利用水平有待提高。

江苏省江阴市是改革开放初期“苏南模式”的发祥地。作为特定历史发展阶段的产物，“苏南模式”不可避免地带有传统体制的痕迹和早期工业化的局限，以村镇经济为主导的特点造就了大批量小火电厂、自备电厂的重复建设，土地资源浪费等问题日益暴露。因此，在中国资源节约型和环境友好型社会建设时期，以江阴市为例，进行电力行业用地集约利用水平评价，分析电力行业在土地利用过程中存在的问题，对从产业角度研究土地集体利用水平、提高电力行业用地效率，具有重要的理论和实践意义。

1 江阴市电力行业土地集约利用评价指标体系

1.1 土地集约利用评价指标建立的基本思路

土地集约利用着重体现在土地利用强度和用地效率两个方面。其中，土地利用强度包括土地投资强度和土地开发强度，用地效率包括土地利用的经济产出效益、社会效益和环境效益。电力行业土地集约利用应该包括以下三个方面：（1）土地投入产出效率不断提高；（2）土地利用空间布局实现优化配置；（3）实现最优综合效益。

根据生产要素函数理论和电力行业土地利用特征，土地利用投入强度主要选择单位面积固定资产投资强度、技术投资强度和职工人数等指标，其中职工人数从侧面反映了企业吸纳就业劳动力的能力，可作为衡量社会效益的指标之一，这些指标与评价目标均正相关。土地利用效率采用单位土地面积年发电量、年设备平均利用小时数、单位面积污染物排放量等指标来衡量。其中，单位土地面积发电量作为土地利用产出的直接指标，由于生产量和销售总收入受市场影响较大，具有不稳定性，因此，选取前3年年发电量的平均值来衡量；年设备平均利用小时数反映土地投入要素的组合利用状况；单位面积污染物排放量则是作为衡量环境效益的指标之一，反映土地利用对环境影响的负外部性。土地利用布局的空间效益则用容积率、建筑密度等指标来衡量。考虑目前一些企业借发展工业为名，在厂区建设高档商业楼、综合楼、住宅（包括别墅）的现象比较普遍，故增加了土地利用结构指标——企业内部行政办公及生活服务设施用地比例，以衡量土地利用程度。从目标层、准则层、指标层3个层次，共9个指标因子构建其指标体系（表1）。

1.2 权重的确定

采用层次分析法（AHP），构造判断矩阵，利用方根法计算各指标的相对权重值，并进行一致性检验（CR），获取江阴市电力行业土地集约利用评价指标体系权重值（表2）。

2 评价模型与方法

2.1 土地集约利用程度综合指数计算

土地集约利用程度综合指数是将各控制层指数值乘以各自的权重，进行加和求得[12]。计算公式为：

式1中，ECLi为土地集约利用程度综合指数；Ui为某一准则层指标数值；Wi为该准则层指标权重。

式2中，Vi为某一指标层指标数值；Wi为该指标层指标权重。

据此，计算出区域内各电力企业用地集约利用程度综合指数值，进行极值标准化后，得到各企业土地利用集约程度综合度分值表。本研究通过对江阴市26个电厂，按照表1的指标体系的调研，依据上述评价方法，计算出江阴市各电力企业土地利用集约程度分值。其中具体企业以案例1、案例2、案例3……来表示（表3）。

2.2 评价标准选择

土地集约利用评价研究中，评价指标标准值的确定一般有三种方法[1]：（1）国家、地方、行业标准或区域各种规划标准，如用地定额指标、工业用地标准；（2）根据区域背景来确定；（3）科学研究的判定标准。

表1 电力行业土地集约利用评价指标体系Tab.1 Index system of evaluation on intensive land use in electric power industry

表2 电力企业土地集约利用潜力评价指标体系权重值Tab.2 W eight values of index system of potential evaluation on intensive land use in electric power enterprises

江阴市的26家电厂中，改革开放初期公司自备小火电厂与现代化标准规模化电厂并存，土地使用权取得方式划拨、协议、招标、挂牌等多种形式同在，电厂投资运营时间长短不一，投资收益情况亦不同。结合江阴市社会经济发展历史和电力行业发展现状，通过计算各企业用地集约利用程度综合度分值，采用SPSS聚类分析法，结合区域背景、咨询相关专家和实地调研，综合评价江阴市电力行业土地集约利用水平。聚类分析结果如图1所示。

表3 江阴市电力行业用地集约利用程度综合度分值表Tab.3 Scores of com prehensive level of intensive land use in electric power enterprises of Jiangyin City

3 评价结果综合分析

3.1 江阴市电力行业土地利用特点分析

通过表3和图1对江阴市电力行业土地集约利用综合分值分析，可以看出江阴市电力行业土地利用呈现如下特点：第一，各电厂土地集约利用综合分值差异较大，存在明显断层，这说明以发电为主营业务的规模化、专门化电厂比公司自备电厂具有更大的规模收益，土地集约利用水平较高。第二，大部分企业自备电厂土地集约利用综合得分居中。在调研中发现，这些企业多是通过土地招标、挂牌、拍卖、协议等方式取得土地使用权，土地成本的增加促进了其他生产要素（劳动力、技术等）的高投入，进而提高了企业土地利用产出水平。据调查，大型企业选择自备电厂的成本比市场购买价格便宜15%—30%。这说明市场的竞争机制和土地有偿使用制度在提高土地集约利用水平方面起着非常重要的作用。第三，集体土地使用权和国有划拨土地使用权下的电厂，土地集约利用综合分值明显偏低。国有划拨土地使用权和集体土地使用权的无偿使用大大降低了企业经营成本，企业土地集约利用意识不强烈，企业土地利用缺少统一合理的规划引导，容积率较低，土地利用结构不甚合理；此外，装机容量相对于占用土地面积而言明显偏低，土地利用效率较低。第四，个别电厂由于土地利用规划因素影响，近期拆迁，企业土地集约利用程度综合度分值有下降趋势，其土地集约度评分宜做适度下调。

3.2 江阴市电力行业土地利用存在的问题

总体来看，江阴市大部分电厂土地利用效率低、空间布局不合理，加之政府引导控制的约束机制不完善等因素，很大程度上制约着土地的集约高效利用。具体表现为：（1）从行业整体看，江阴市小火电厂数量所占比例较大，单位面积产能较低；由于历史原因，大部分自备电厂分布在各公司内部，空间集聚程度低，即使个别厂区土地集约利用水平较高，但行业整体用地集约水平较低。（2）就电厂内部土地利用而言，容积率和建筑密度偏低。部分装机容量较小的电厂、煤场及附属设施占地面积偏大。电厂内部辅助生产和附属建筑布局松散，架空管线未集中共架布置，架空建（构）筑物下的有效空间尚未充分利用。（3）从土地使用权取得方式分析，以划拨、协议出让、占用集体土地等土地使用权取得方式，降低了企业成本，企业在项目审批之初利用粗放，实际占用面积大于有效需求面积，部分企业改变土地原批准用途，转为其他经营用地，如临街门面房、超市、家具城、饭店等。（4）从城市视角分析，由于电力企业数量多、分布散、规模小，未能形成集聚效益，周边社会服务设施水平较低，对中心城区的依赖性较大，这些厂区未能形成对市区人口足够的吸引力，使城市发展仍然保持单中心向心发展的趋势，增加了居民的通勤费用和城市交通压力。（5）从体制上分析，行业、企业、政府、市场以及社会之间协调机制不完善。中国现行的电价形成机制是计划经济和垂直一体化电力工业管理体制的产物，由于电力行业具有自然垄断性，政府定价方式必不可少，但销售电价与上网电价之间没有联动，终端电价无法准确、及时反映电力供求关系，也无法反映上游能源市场供求关系，煤炭行业、电力行业之间存在市场机制的漏洞，从而影响企业收益水平。其次，目前中国销售电价目录体系复杂，不同区域、行业的电价差别很大。现行的电价制度和审批管理办法一定程度上助长了一部分能耗高的地方小火电厂以及自备电厂的发展。

4 对策建议

通过江阴市电力行业土地集约利用水平评价和综合分析，可以看出：（1）通过招标、拍卖等出让方式获得土地使用权的企业，土地集约利用水平明显较高。因此，市场在土地资源配置中起到非常重要的作用。（2）小火电厂规模小、装机容量小、技术装备落后，与标准化、专门化的电厂相比，年机组平均利用小时数低，且发同样多的电量，小火电机组能耗高，单位土地面积产能低，生产要素投入比例失调，加强技术创新是提高土地集约利用水平的另一重要措施。（3）针对企业布局分散、集聚程度低，以及由此带来的电厂企业周边基础设施配套落后的问题，需要从城市规划、企业用地监管等政策机制上加以诱导。因此，宜从市场机制、政策导向、技术创新等方面构建电力行业土地集约利用对策体系（图2）。

4.1 建立完善的基于市场机制的企业用地体制

完善市场机制，是节约集约用地的内在动力，是优化配置土地资源最有效的方式。主要包括两层含义：（1）完善土地市场秩序，推行土地使用权“招拍挂”制度，规范“招拍挂”出让程序和环节。原协议出让或行政划拨土地，改变为经营性用地的，要依法收购，重新“招拍挂”出让。（2）创新土地市场运行机制，鼓励企业增加投资、提升建筑容积率。比如，对于部分存量建设用地增加土地投资、在规划许可范围内提升建筑容积率的企业，可以不要求追加土地出让金[11]，以此，充分发挥市场调节作用，鼓励企业自发节约集约用地。

4.2 完善电力行业用地指标体系，加强厂区合理规划

通过建立电力行业用地的准入门槛指标，控制电力行业用地增长速度，引导电力行业用地从量的扩张转变为质的提升，与城市经济发展紧密结合，从而实现城市从粗放向集约发展。加强电厂厂区的合理规划，同时，电厂公用工程、交通运输、生活服务，以及辅助生产和附属建筑，应充分利用当地已有的设施，或与有关部门统筹协调安排，扩大协作范围，避免重复建设。

图2 电力行业土地集约利用措施体系Fig.2 Countermeasure system of intensive land use in electric power industry

4.3 完善基于政府调控的政策体制

完善政府调控的政策体制，是节约集约用地重要的外部力量，主要包括完善企业用地考核机制、加强用地监管机制和政策引导三层含义。（1）对于已建电厂，要加强电力建设用地跟踪管理。国土部门督促用地单位严格按照合同约定进行建设，招商部门要加强项目跟踪管理，根据用地单位履行协议情况使其享受相应的优惠政策①段兆广，等.快速城市化地区工业用地集约利用研究［A］.第三届中国城市发展与土地政策国际研讨会，2007:94-101.。（2）强化电力建设项目用地审批管理，对不符合国家土地供应政策要求的项目一律不予供地。（3）加快小火电企业整理，关停厂办小火电机组，在电源项目规划的安排上，与各地关停小火电机组情况挂钩。以此引导电力企业向规模化、集聚化发展，降低发电成本。

4.4 加快技术创新，提倡节地型新技术、新材料、新工艺的应用和节地型电力建设项目

运用先进实用技术改造提升传统煤电产业，促进传统煤电产业向高新技术电力产业发展。比如，采用等离子点火技术、圆形密封式环保型煤场及管状带式输送机的应用、电厂厂区配电装置采用全封闭组合电器（GIS）方案等，与常规配电装置相比，可以节约较多的土地资源[15]。提倡节地型电力建设项目，主要包括尽量采用高参数机组、大容量机组，对于缺水地区尽量采用空冷机组，尽量发展坑口电站等措施。另外，扩大、调整电源结构，积极发展水力发电、风力发电、核能发电以及太阳能发电，以优化电力行业用地结构，提高行业整体土地利用效益。

5 讨论

目前中国从产业视角对土地集约利用水平的研究较少，通过对江阴市电力行业土地集约利用水平进行评价，发现该地区电力行业土地集约利用水平较低。由于江阴市电力企业多为火电厂，因此文中提出的建议针对新兴能源企业诸如水电、核电、风电等企业用地不一定适用，针对这些新兴电源企业的土地集约利用评价在今后的研究中有待深入和完善。

（

）：

［1］王静，邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势［J］.地理科学进展，2008，27（3）:68-74.

［2］王家庭，季凯文.城市土地集约利用动力机制研究［J］.城市问题，2008，157（8）:9-39.

［3］赵鹏军，彭建.城市土地高效集约化利用及其评价指标体系［J］.资源科学，2001，23（5）:23-27.

［4］曲福田，吴郁玲.土地市场发育与土地利用集约度的理论与实证研究——以江苏省开发区为例［J］.自然资源学报，2007，（3）:446-447.

［5］何芳.城市土地集约利用及其潜力评价［M］.上海：同济大学出版社，2003.

［6］许丹艳，曲福田，刘向南.基于沿江开发产业发展的土地集约利用研究——以江苏省为例［J］.南京财经大学学报，2004，（3）:37-40.

［7］姜仁荣，李满春.区域土地资源集约利用及其评价指标体系构建研究［J］.地域研究与开发，2006，25（4）:117-124.

［8］陈逸，黄贤金，陈志刚，等.城市化进程中的开发区土地集约利用研究——以苏州高新区为例［J］.中国土地科学，2008，22（6）:11-16.

［9］邵晓梅，王静.小城镇开发区土地集约利用评价研究——以浙江省慈溪市为例［J］.地理科学进展，2008，27（1）:75-81.

［10］吴正红，叶剑平.城乡建设用地节约集约利用的道路选择［J］.城市问题，2007，（5）:60-64.

［11］李闽，姜海.建设用地集约利用的理论与政策研究［J］.中国土地科学，2008，22（2）:55-61.

［12］甄江红，成舜，等.包头市工业用地土地集约利用潜力评价初步研究［J］.经济地理，2004，24（2）:250-253.

［13］顾湘，王铁成，曲福田.工业行业土地集约利用与产业结构调整研究［J］.中国土地科学，2006，20（6）:3-8.

［14］李伟芳，吴迅锋，杨晓平.宁波市工业用地节约和集约利用问题研究［J］.中国土地科学，2008，22（5）:23-27.

［15］周明清.节约利用土地资源，促进电力工业可持续发展［J］.武汉大学学报（工学版），2007，（40）:96-99.

Evaluation on Intensive Land Use of Electric Power Industry in Jiangyin City

XU Hui1,2,HUANG Xian-jin1,YAO Li3,CHUAIXiao-wei1,ZHAO Rong-qin1,GAO Shan1
（1.Department of Land Resources and Tourism Sciences,Nanjing University,Nanjing 210093,China;2.College of Tourism,ShanghaiNormal University,Shanghai200234,China;3.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to evaluate the level of intensive land use of electric power industry in Jiangyin City so as to provide common reference for intensive land use of electric power industry.Methods employed include literature consultation,AHP and cluster analysis.The results indicate:（1）the whole level of intensive land use of electric power enterprises in Jiangyin City is relatively low;（2）there exists considerable differences among comprehensive evaluation results of intensive land use levels in evaluated enterprises.It is concluded that the countermeasure frame system for intensive land use of electric power industry should be established based on aspects such as market mechanism,policy guidance and technological innovation,etc.

intensive land use;electric power industry;evaluation;Jiangyin City

F301.2

A

1001-8158（2010）01-0043-07

2009-02-14

2009-09-17

国家科技部软科学基金资助项目“新兴产业用地政策研究”（2007GXS3B046）；国家“十一五”科技支撑计划课题“村镇退化废弃地恢复关键技术开发”（2006BAJ05A08）；国土资源部2008年大调查项目“我国产业用地集约利用和宏观调控研究”（1211070602033）。

徐慧（1981-），女，河南商丘人，讲师，博士研究生。主要研究方向为土地利用规划与管理。E-mail:xuhuijsnj@163.com