新机制下做好食品生产许可工作的思考
2010-09-20赫成刚
■文/赫成刚
新机制下做好食品生产许可工作的思考
■文/赫成刚
《食品生产许可管理办法》（以下简称《办法》）已于2010年6月1日正式施行。结合《办法》的贯彻学习，对如何在新机制下搞好食品生产许可，笔者浅谈自己的一些体会，以期对搞好食品生产许可工作尽到绵薄之力。
理解《办法》出台的背景是前提
学习、宣传和执行好一部法律，充分吃透其立法背景不容回避。在《办法》的宣贯中，首先要了解以下三个背景：
第一，我国当下的市场经济运行特别是食品市场运行体制还有待完善、成熟度还有待提高，急需对食品生产许可体制和机制进行改革。质监系统对食品生产实施行政许可管理发端于2003年《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》的实施，后经2005年《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》得以对食品生产许可有了进一步的补充。但是，近年来的重特大食品安全事件，尤其是“三鹿”事件的发生，要求我们必须对现有的食品生产许可制度进行反思，对其运行机制和体制进行重新界定。
第二，日益完善的食品安全法律体系要求对食品生产许可进行系统的梳理和界定。为切实保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，以《食品安全法》及其实施条例、《农产品质量安全法》、《乳制品安全监督管理条例》等为代表的食品安全管理法律体系日臻完善。在这些法律、法规中，都有着对质监系统食品生产许可的规定。由于立法初衷和背景的不同，对食品生产许可的要求亦不尽统一。因此，有必要对此进行系统化、条理化。
第三，行政许可的基本原则和执法实践也对食品生产许可提出了新要求。“谁审批、谁负责”的责任原则，是我国《行政许可法》立法的五大原则之一。它要求在赋予行政机关行政审批权的同时，要规定其相应的责任。纵观质监系统各类行政许可运行体制和机制，有违上述原则之嫌，必须对此加以彻底改革。同时，发轫于广西区局的“审查、批准、监督”三分离的行政许可运行模式，当前在全国推广的如火如荼，也为上述改革提供了机制运行的工作基础。
落实《办法》中的举措是关键
《办法》较以往的法规有以下重大突破：
首先，确立了“以地方发证为主、总局发证为了例外”的食品生产许可运行体制。《办法》规定“县级以上地方质量技术监督部门是食品生产许可的实施机关，但按照有关规定由国家质检总局实施的食品生产许可除外。省级质量技术监督部门按照有关法律法规和国家质检总局有关规定要求，确定本行政区域内质量技术监督部门分别实施许可的品种范围。”其含义有二：一是除非有特别规定由总局实施外，包括食品添加剂在内的所有食品生产许可都下放到地方实施（食品添加剂的生产许可已明确由省级局实施、总局备案。见《食品添加剂生产监督管理规定》）。二是鉴于各地食品生产的差异，赋予省级局根据本省实际对省市县三级食品生产许可权限的界定权。
其次，确立了食品许可“现场审核和产品检验相分离”的许可运行机制。食品许可是确定企业有无生产能力的标志。为了做好与企业法律主体地位的法人资格——工商营业执照获取的衔接，《办法》明确将现场审核与产品检验分离开来，以对应工商部门的营业执照申领程序。
第三，确定了《办法》调整的范围。从调整的主体看，严格意义上讲只调整具有法人资格的生产者。从调整的环节看，只调整食品的生产环节，不调整食品流通和餐饮服务环节。从调整的对象看，只调整《食品安全法》规定的食品，即各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。
第四，将食品生产许可审查条件规范化、法制化。为加强对食品许可的审查验收，国家质检总局下发了包括《食品质量安全市场准入审查通则（2004版）》在内的一系列审查规则。此次《办法》将带有共性的技术要求详尽的纳入其中，使之更加公开透明，便于企业掌握和社会监督。
协调执行各项法律规定是基础
如前所述，《办法》只是对具有法人资格的食品企业生产《食品安全法》中确定的食品生产许可活动做出调整。因此，要做好食品生产许可工作还需协调执行其他有关食品生产许可法律的规定：
第一，从调整的主体讲，如何加强对食品小作坊、食品摊贩及其他食品生产者的食品生产许可问题。按照《食品安全法》及其实施条例的规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，也应依法取得相应的生产许可资质。具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。而按照《行政许可法》第十五条规定“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规”确立的临时许可设立原则，各地质监部门应遵照当地省级权力部门陆续出台地方性法规，按照职责分工，加强对食品小作坊和食品摊贩的许可监管。除此之外，对于已经取得食品生产许可的企业在全国各地设立不具有法人资格的食品生产单位的生产许可监管，《办法》中没有予以明确。根据食品生产许可工作实际，理应参照《办法》办理。
第二，从调整的食品的范围讲，《办法》不适用于食用农产品、声称有保健功能的食品，其他法律、行政法规对乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐等有特殊规定的食品，以及食品相关产品。上述食品生产许可须依照相应的法律和行政法规的规定办理。
第三，从调整的食品生产的工艺讲，只调整依照传统工艺原理生产的食品。诸如辐射等方法生产食品的许可，则应依照《辐照食品卫生管理办法》由卫生行政等部门办理。
最后，对于食品添加剂生产的许可，国家质检总局与《办法》同时出台的《食品添加剂生产监督管理规定》进行了详细界定。在具体执行中，需注意与卫生行政部门《食品添加剂新品种管理办法》中对食品添加剂新品种行政许可的衔接。
（作者单位：河北省质监局行政许可审查中心）
