我国城市公用事业的融资问题研究

何 翔

【摘 要】随着城市化进程的快速推进,市场经济条件下,我国城市公用事业的设施出现严重不足,需要进一步加大投入,仅靠政府的投资已很难满足需求,因此,需要拓宽城市公用事业的融资渠道,进行多元化融资。本文从城市公用事业的公共产品属性出发,分析城市公用事业多元化融资的可能性与必要性,并针对城市公用事业的融资现状,探讨市场经济条件下城市公用事业多元化融资模式的对策。

【关键词】城市公用事业;公共产品属性;多元化融资

中图分类号:C912.81文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0301-02

随着社会经济的发展,我国城市化进程快速推进。在城市化进程中,加大了对城市公用事业的需求,城市公用事业包括城市供气、供水、垃圾处理、污水处理、城市公用交通以及市政基础建设等,对保障城市社会生活的正常运行起着极其重要的作用。目前,我国城市公用事业设施已不能满足需求,造成这种情况的最根本原因就是城市公用事业的融资渠道问题,仅靠政府的单一投资方式已很难满足需求,因此,需要拓宽城市公用事业的融资渠道,进行多元化融资。本文从城市公用事业的公共产品属性出发,分析城市公用事业多元化融资的可能性与必要性,并针对城市公用事业的融资现状,探讨市场经济条件下城市公用事业多元化融资模式的对策

1 城市公用事业多元化融资的必要性与可能性

1.1 城市公用事业多元化融资的可能性

计划经济体制下,城市公用事业的投资完全由政府财政承担,市场化经济条件下,从公共经济学角度出发,对社会公共产品进行了划分,具有效用的不可分割性、受益的非排他性、消费的非竞争性的属于纯公共产品。在实际中,符合纯公共产品属性的只是少数,比如,公安、国防、全国性环境保护设施及司法与法律等,这些被界定为纯公共产品。而现实生活中,大部分公共产品具有有限的非竞争性与非排他性,介于纯公共产品与私人产品之间,属于混合性公共产品,即准公共产品,包括非义务教育、卫生保健、环境保护、城市公用设施、路桥等。

准公共产品又可以进行分类,有些公共产品随着消费者人数的增加,会发生、拥挤现象,因此,每个消费者能从中获得的效益减少,这类公共产品可以为每个社会成员享用,但是在消费方面具有一定的竞争性。有些公共产品的效益可以确定,但是具有技术排他性,也即是这类公共产品的效益向社会开放,但是可以获得受益,谁花钱谁能享用。

对于具有公共产品属性的供水、供电、排污、道路、桥梁等基础设施,具备一定的市场化程度,政府没有必要承担投资负担,可以给以最低保障,实行市场筹集资金为主。城市中的水电气属于技术排他性公共产品,需要消费者付费,才能享用这类公共产品带来的效益。高速公路、公共交通等公共产品具有技术排他性又具有竞争性,可以通过收费使消费者享受效益。对准公共产品,可以发挥蕴含的市场化因素,为多元化的投资提供可能。对一些大中型建设项目,政府可以通过一定的投资手段来解决资金问题;对市场化倾向较高的公用事业可以采用参股的方式提供资金支持;对于可以完全市场化的公用事业,政府可以完全退出投资。

1.2 城市公用事业多元化融资的必要性

从制度经济学的角度来说,政府在提供公共产品的时候会产生交易成本。交易成本的来源是多方面的,公共产品生产和提供上的软预算约束,也就是说对公共产品提供者来说,其成本不是有提供者担任,而最终的承担者是纳税人;政府没有建立健全的绩效评价制度,因此很难预测其成本和效率;一些政府官员的经济人由于自利意识,会趁监督管理方面的空白,进行“寻租”现象。这些现象使得政府在提供公共产品的时候,效率底下,交易成本比较高。

2 我国城市公用事业融资现状

近年来,城市基础设施的数量和规模都有了很大的发展,其中城市公用事业占据核心地位。2005年我国城市建设固定资产投入6274亿元,占全国固定资产投资总额的7.1%。虽然城市建设投资的总体规模较之以前相比有了很大的提升,但是由于投资形式的单一等多种原因,还存在很多亟待解决的问题,下面从几个方面来谈谈。

2.1 投资制度的改革未取得根本性进展

党的十四届三中全会以来,城市公用事业完全依靠政府投资的模式被打破,但是对投资制度的改革还没有取得根本性的进展,多元化的融资渠道还没有形成。主要是因为计划经济遗留下来的体制问题没有得到根本性的解决,另外还有一些新的重大制度的制定还存在很多的漏洞与空白。

2.2 城市公用事业建设资金短缺

近年来,城市建设资金的投入总量较之以前有了很大的提升,但是还存在严重的资金短缺问题,与社会经济的发展不相适应。随着城市化进程的加快,城市公用事业投资短缺,基础设施已不能满足需要,尤其是一些城市污水处理与垃圾处理设施不完备,仅靠政府投資很难维持。根据联合国的研究可以看出,在发展中国家,城市基础设施投资要占到国内生产总值的3%到5%,达到这个水平,才能保证城市公用基础设施与城市发展、经济发展相协调。目前,我国城市公用基础设施建设资金还远远不能达到这个水平,存在严重的资金短缺问题。

2.3 城市公用事业投资主体单一,市场化融资渠道比较低

现阶段,我国城市公用事业主要还是依靠政府投资,一些可经营的项目也存在这种现象,结果导致政企不分,出现严重的垄断经营现象。因为投资政策的不健全和激励机制的不完善,其他形式的资金进入还存在一些障碍。另外城市公用事业的经营利益是很小的,亏损的可能性较高,降低了其他金融部门对它的投资意愿。由此可见,我国城市公用事业要建立多元化的融资渠道是比较难的,需要革新其投资、经营模式。

2.4 城市公用事业资金利用效率不高

我国大中城市供水价格,1988年时收费是每吨0.14元,到2006年底,上涨到1.6元,成本也相应地增加了,自来水公司企业员工劳动生产率相差数十倍,公交系统人和车的比例为11:1,相差将近4倍,道路绿化和养护使用竞争招标的城市,资金的使用率想成为30%。由此可见,通过改革,合理利用资金,可以大大提高资金的使用效率。

3 市场经济条件下我国城市公用事业多元化融资模式的对策

3.1 对国有资本与非国有资本的投资与经营领域进行界定

我国城市公用事业具有准公共产品的属性,可以分为经营性、非经营性和准经营性三类。对于经营性的项目可以通过市场调节经营获得利润;非经营性项目靠政府调控来产生社会效益;准经营性项目有现金流入,又受市场调节,但不能取得利润。根据市场化理论,经营性项目可以通过市场调节来达到赢利的目的,国有资本应该退出,鼓励和吸引非国有资本进行投资和经营。非经营性项目和准经营性项目属于非盈利性的、公益性性质,投资比较大,建设周期长,民间资本不愿意进行投资和经营。目前,我国城市公用事业项目,能真正进行完全市场化经营的还不多,大都还是属于准经营性项目范围。因此,要对国有资本和非国有资本的投资与经营领域进行界定。

3.2 我国城市公用事业投资方式

政府投资方式:政府对城市公用事业投资项目进行统一管理,对可以优化投资结构,能够扩大就业,能推动经济增长的产业性项目要给以鼓励与支持,进行投资;对非国有资本进入有困难的基础设施项目,投资比较大的,从长远来看效益较稳定的,政府可以进行专项资金投入,给予土地补偿和一些优惠政策,吸引非国有资产的投资;对获得政策支持的经营性项目,政府可以采用一些方式进行扶持,比如控股投资公司注资等;投资公司可以按照政府的投资方向,在市场化原则下,确定投资项目与融资方式,独立承担投资可能会出现的风险。

民间投资方式:城市公用事业中不需要政府投资的项目,除了一些需要进行审批的项目外,其他的都应该取消行政性审批手续,采用备案制方式;根据市场化原则,可以通过合资合作、兼并破产、资产变现等方面使国有资产逐步淡出经营性项目的投资,吸引民间投资参与公用事业的经营,走向融资多元化;由民间投资的项目建设,要给以投资主体自主权,自我经营、自我管理、自负盈亏,政府主管部门给以备案,办理有关手续。

3.3 实现国有资源共享,提高资源利用率

在城市公用事业中,卫生、教育、广播电视、体育等部门中,有很多共同性的资源。而这些共同性资源因为体制问题为不同的部门所有,其他部门不能共享这些资源,造成了建设方面的重复和浪费现象,有限的财政投资得不到充分有效地利用,达不到理想的社会效益。因此,可以打破各个部门之间的壁垒,使有限的公共资源能够共享,提高公共资源的利用率,杜绝重复建设和浪费现象。

3.4 充分发挥资本市场的融资作用

资本市场具有融资功能,同时还兼有企业转制和资产重组的功能。在资本市场作用下, 充分利用其功能,可以为城市公用事业的建设筹集大量的资金,对资本市场结构的改善与优化起着重要作用,更能促进城市公用事业融资体制的革新,开拓其融资的渠道。资本市场有其自身的运作法则,合理流动存量资本,优化投入增量资本,使资本的保值增值目标得以实现。对于城市公用事业可通过收购兼并、资产剥离、入股参股、股权转让等方式,突出一批在基础设施方面的优良资产,对这些企业可以实行股份制改革,运用现代企业经营理念,吸引非国有经济成分,根据市场经济的原则,制定符合现代企业制度规定的约束机制与激励机制。

3.5 降低进入条件,使民间资本享有更多的城市公用事业投资权、ぞ营权

我国加入WTO后,城市公用事业向民间资本开放了更多的投资权与经营权,这样减轻政府负担,减少财政投入与补贴,高效率进行资源配置。在参与投资方面,对经营性项目,能够带来较好的经济效益的基础设施,要根据谁投资,谁受益的原则,吸引社会资本进入投资和经营。在保障社会效益与环境效益的前提下,积极开拓有效投入,建设稳定、规范的城市公用设施建设资金来源渠道,使城市公用事业走上投入产出的良性循环道路。如城市水工程,一直被看做是公益性项目,政府出资进行建设和运转,但从其经营性出发,可以带来一定的经济效益,因此,可以采用民间资本和政府通过股份制办法共同参与。如此以来,政府的财政压力减轻了,也鼓励了民间资本的进入,使经营机制运转灵活,可以刺激社会投资,对消费和经济增长具有重要作用。另外的城市公用事业,具有经营属性的项目也都可以采用此种方式。政府应该放手,打破行业垄断局面,优惠市场进入政策,采用拍卖经营权和股权,来引入民间资本,由投资主体自主经营、自主管理、自负盈亏,使城市公用事业经营中的高成本,低效率现象得到根本性的整治。市场经济条件下,引入市场竞争能够提高城市公用事业资源配置的效率,有利于我国城市公用事业建立统一开放,竞争有序的市场体系。

3.6 拓宽项目融资方式

国外风行的BOT融资方式,在我国实践后取得了非常大的成效,因此,要充分借鉴BOT融资方式,为大中型基础设施的建设筹集资金。这种筹资方式可以给政府节省大量的财政资金,在具体的运行中,不需要政府投资,只需要政府制定出一些政策进行扶持,提供一定的建设土地。并且在此种筹资方式下,投资主体有明确的产权,项目建成后有明确的经营主体,根据市场经济的原则,很容易走上市场化经营道路,建立现代企业制度的法人治理结构,摆脱了政府运转带来的高投入、低效率现象,保障了城市公用事业基础设施的合理运行,取得良好的经营效果。还有一种比较有效地融资方式即TOT融资方式,就是要通过大型基础设施项目经营权的转上,用活存量资产的基础上,再筹集建设资金。我国城市公用事业因为资金、管理、技术等方面的因素,造成很多的基础设施运营状况不佳。这种状况亟待改善,提高经营效率,但是政府有缺乏必要的投入资金,在此情况下,采用TOT融资方式是不错的选择。相关政府部门可以通过有偿转让的方式,把现有基础设施的经营权转让给融资方,引入新的经营主体,在取得经营权后,可以在市场化经营原则和机制下进行运转,提高运行效果。这样,政府使国有存量资产发挥了积极作用,又给基础设施带来了充足的再建设资金,促进融资方式的良性循环。

3.7 转变城市经营理念,活用城市公共资源

城市土地属于稀缺资源,要提高土地的配置效率,管理好国有土地,提高土地的产出效益。在城市土地的管理中,实行土地收购储备制,政府垄断土地市场,然后再通过拍卖方式,使土地增值,筹集城市基础设施资金。政府通过拍卖城市规划附近的土地,可以筹集大量的资金,解决城市公用事业资金的短缺问题。

充分利用好城市地下和空间资源。城市地下管道是一项重要资源,电力、供水、供气、有线电视等企业都要使用地下管道,是无限期无偿地使用,政府可以出租或者拍卖地下管线的使用权,让有资质的地下管线公司负责管理,出租或拍卖的费用用于城市公用事业建设。对于路灯、广场等一些媒体资源,可以出租广告位或者拍卖使用权,获得的受益用作城市专项建设资金。

げ慰嘉南:

[1] 宋英杰,拓宽公用事业企业融资渠道的对策研究,内蒙古农业大学学报,200802

[2] 曹文 王晓强,论城市公用事业筹融资,山东经济,200407

[3] 韩云虹,城市公用事业融资要多元化,黨政干部学刊,200402