以集宿区建设为导向的城中村更新研究*

2010-09-16李诗强杨忠伟

中共南京市委党校学报 2010年3期

关键词：城中村流动人口住房

李诗强杨忠伟

(苏州科技大学建筑与城市规划学院江苏苏州 215011)

以集宿区建设为导向的城中村更新研究*

李诗强杨忠伟

(苏州科技大学建筑与城市规划学院江苏苏州 215011)

随着城市化进程的推进,作为城市外来流动人口的主力军,青年务工农民的居住问题日益突出。本文首先提出了作为有效解决城市流动人口过渡性居住的两种主要模式:“集宿区”和“城中村”,结合苏州市青年务工农民居住状况的调查研究,对“集宿区”建设与“城中村”改造两者间关系的解读,探索出一种两者融合的混合社区模式,并从开发模式和管理策略上探讨了这种混合社区模式操作的可行性。

青年务工农民;集宿区;城中村;混合社区模式

一、引言

在我国市场经济制度转型的背景下,第一批农民工离开了以土地务农为生的农村,进入收入可以更多的城市,由此慢慢形成了民工潮。随着城市化的快速推进,第二代青年务工农民(本文第二代农民工,又称“八字头”农民工,统称青年务工农民)带着对城市生活的向往开始了他们的城市生活。然而,青年务工农民为城市发展做出的巨大的、不可或缺的贡献与他们在城市中的生活状况和居住条件相比,已形成比较大的反差。

另外第二代农民工与第一代农民工成长环境和所受教育的不同,必然决定他们有着不同的社会认同感和生活期望值,集中表现为:由第一代农民工的亦工亦农向全职非农转变、由第一代农民工的城乡流动向融入城市转变、由第一代农民工谋求生存向追求平等转变(周正平,2007)。基于青年务工农民的以上特点,可以看出青年务工农民具有强烈的市民化意愿,他们成为急需市民化且易于市民化的群体,而且他们对自身在城市中的居住状况十分关注。本文结合对苏州市青年务工农民居住状况的调查分析,提出并肯定了可以有效解决青年务工农民过渡性居住的模式:“集宿区”和“城中村”,以及两者间衍生发展策略的探讨,望能对目前相关研究起到补充作用。

二、苏州市青年务工农民居住状况的调查分析

(一)调查对象的特征分析

据国家统计局统计,2009年度全国农民工总量为22978万人,这其中80%以上为青年务工农民。在一些发达城市,以苏州为例,截至2008年末全市户籍总人口629.75万人,暂住登记人口586万人,流动人口与户籍人口比接近1:1。

由于苏州地区制造业发达,劳动密集型产业集中,外来劳动力流入的“洼地效应”明显,其中青年农民工占很大比例。这一方面可以为苏州社会经济的快速发展补充大量的新鲜血液,但另一方面也向城市能否解决这么多流动人口住房问题提出了挑战。

本研究选择了苏州市集聚大量外来务工人员的工业园区和高新区的青年务工农民为本次调研的对象,1980年后出生的农民工有285人,男性158人,占55.4%;女性127人,占44.5%。通过问卷调查和非结构式访谈得到第一手资料,现归类如下:1.青年务工农民有较强烈的融入城市的意愿;2.普遍高于第一代农民工的文化教育水平;3.城市化的消费方式;4.青年务工农民职业多变和流动频繁。(王艳华,2007)青年务工农民的优势资本是年龄,由于年轻,且受过一定的教育,他们思想活跃,充满活力,接受新生事物的能力强,对城市生活充满渴望,渴望融入城市的主流社会,他们是一个主动要求城市化的群体。在日常生活中,这一群体的行为体现了城市人的生产方式和生活方式。

结合青年务工农民的以上特征,可以看出他们很重视自己能否在城市中得到平等的地位,其中住房居住条件是主要表现方面,青年务工农民对住房的选择亦投射了他们对于社会交往和生活方式的选择。在研究过程中,本文主要选择以下3项基本指标来衡量其居住状况:

1.住房的类型。在调查中发现,单位宿舍和租房(主要租住在“城中村”中)占青年务工农民在城市住房中的绝大比例。(图1)

图1 住房的类型比例

2.住房租金。统计显示,青年务工农民对在外租房费用较理性,一般控制在500元/月以下。集体宿舍不需要支付费用,或者包括在收入中。集体宿舍如工业园区的友达光电融园集宿区,高新区的景山公寓。

3.选择住房的因素。在调查结果发现,首先考虑房租价格能否承受,与工作地点的距离,然后考虑生活是否便利。主要分布点有城湾地区、桐泾路以西劳动路以南地块、桐泾南路以东解放路以南等城乡结合部和城中村。

(二)集宿区的特点与问题

集宿区(本文特指由政府或企业为解决青年务工农民的居住问题,而集中建设的农民工公寓或集体宿舍)和城中村是青年务工农民的两种最佳选择。“安居才有乐业”,对于外来农民工来说,居住是其融入当地社会的基础条件,但长期以来,外来务工者没有被纳入城市的住房建设规划中,住房甚至已成为外来务工者融入城市的一种障碍。在《2008年度苏州市区住房建设计划》中,民工集宿房首度出现在年度住房建设规划之中,按照计划,2008年苏州兴建集宿房23万平方米,可解决14000名外来流动人口的集宿问题。其中仅高新区的景山公寓、狮山公寓和阳山科技工业园等三个集宿房项目,总建筑面积达13万平方米。从苏州市自2001年以来对流动人口实行集中住宿试点开始,到2007年底已建成各类流动人口集宿区(点)1.6万余处,入住流动人口237万,集宿率达45.3%(张菁姝,2008)。实践证明,集宿化管理不仅使外来青年打工人员有了安全感,而且还促进社区向发案少、秩序好的良性方向发展,取得了让群众满意、使社会稳定的明显的社会效益。

但集宿区在改善青年务工农民住房条件的同时,还存在外部动力不足的问题,主要表现方面:1.集中居住区建设的土地问题;2.建设配套资金紧缺;3.投资建设主体积极性不高;4.缺乏相应的规范条例,包括怎样确定管理模式、建设的合理规模、合理档次、合适区位等。另外还存在着外来务工人员集宿区里因为没有本地居民,可能加剧城市隔阂的问题。

(三)城中村的特点与问题

在用工单位无法为青年务工农民提供集体宿舍的情况下,租赁当地居民剩余用房成为青年务工农民在城市中居的主要选择,选租范围主要为城乡结合部的村民私宅和城区市民的闲置房(张子珩, 2005)。苏州市地区制造业发达,聚集着在大大小小的企业中打工以及从事餐饮等服务业的青年农民工,相当一部分人选择租住在城郊的城中村,这占农民工总数的60%左右。

关于城中村对于城市发展的影响,目前大部分学者从土地、制度政策等多角度分析城中村现象及其成因,带批判性的提出一些整改措施;与此同时,城市政府对城中村也持否定态度,主张将其彻底改造,以改善城市面貌,提高城市土地利用率。然而通过调查发现,城中村里的本地居民并不贫困,而进入城中村的人们则处在生活、就业、社会关系不断改善的过程之中。城中村零售商业、餐饮、洗浴、理发、娱乐,以及各种“地下经济”高度集中,来自四面八方的外来人口形成丰富多彩的地方饮食、文化景观,尤其是大量充满憧憬的青年务工农民的进入,使城中村表现出勃勃的生机和活力。我国城市发展走的是低成本扩张的道路,廉价的外来劳动力是重要的支撑条件,但在城市流动人口快速增加的同时,政府的财政负担并没有因此而显著增加,原因之一就是由于城中村满足了外来低收入人群的需求,基本实现了“打工者有其屋”,意义十分重大(郑文升,2007)。

肯定城中村的正面作用,当然也不是无视其存在的问题,主要有:1.人员流动频繁,管理不到位; 2.私搭乱建多,各类用地交错混杂,用地不集约;3.政策引导不当、管理松散和规划滞后,导致居住环境恶化;4.基础配套设施满足不了大量外来人口的涌入带来的压力;5.破旧的城中村环境在一定程度上影响着青年务工农民需要获得尊重的心理。

三、集宿区和城中村两者融合发展的混合社区模式

(一)集宿区建设为导向的城中村更新思路

长期以来,城中村的改造都是政府比较难解决的难题,过去完全推倒式的改造,虽然城市环境得到改观,但政府却忽视了与之最直接相关的两类群体,即原住民和外来务工者。原住民因此丧失了依附租房的稳定收益,而城市外来务工人员由于付不起高昂的租金,会漂流到别处寻求廉价的住房,由此在别处又会慢慢形成另一个城中村。

美国芝加哥大学教授查金斯(Robert J.Chaskin, 2005)认为从社会网络角度看,混合居住有利于穷人获得更多的社会资本。而城中村就是混合了不同收入、不同文化层次社会群体的社区,这些群体构成了一个内部和谐的小社会。从对苏州的调查显示,绝大部分城中村中的原住居民和外来人口有着和谐的的邻里关系。从这个角度来看,城中村是现阶段我国城市发展中必然存在的居住形式。

如果我们把城中村的更新和公共集宿区建设结合起来,在保留城中村天然形成的居住机理和区位条件的基础上,融入由政府强势主导的集宿区居住模式,可能有利于两方面问题的解决。既可以形成本地人与外来者混居的混合居住社区,为政府节约经济社会成本,还能使城中村村民继续享有原有的既得租金利益,城中村的流动人口能够继续享用廉价出租房。同时又能充分发挥集宿区模式集约高效利用土地、有效改善城市外来低收入人群居住条件的优势。这样可以将大量的城市青年务工农民纳入到城市住房保障体系中来,对于城市社会的稳定和发展具有重大的现实意义。

1.开发模式

(1)政府、企业、村民共同参与的合作方式

资金方面,政府可以通过招标形式吸引民间企业参与建设,集宿区住房可以“卖”给企业,但不应该是出售最终成品,而是在建设过程中采用类似“建设-运营-转让”的BOT模式等,出售部分的建设和运营权,以缓解政府资金上的压力。除政府专门的资金补助外,村民自筹一部分资金,主要用于建设自己居住和出租的联排房。这样三合一的融资方式,三方得利,同时也可以避免以盈利为目的,保障城市青年流动人口的利益(见图2)。

图2 多渠道的融资方式

(2)混合的居住方式

在实现村民就地安置的前提上,应同时满足外来青年务工农民的居住需求,增加出租屋的面积。维持混合居住及现状邻里的特点,促进社区和谐健康发展。(林春梅,2007)

(3)多样化的住房类型

优化住宅建筑设计,提供多层次的住宅类型,适应不同层次的需求。如平面布局上可以适当增加东西向建筑,可设计成面积小、户型灵活的“公寓”,以出租给二代外来工及大中专毕业生等青年群体;原住民安置可以借鉴“叠屋”的设计手法,以4-5层为主,4-5层“房东”居住,1-3层可以继续出租给外来务工人员。安排东西向建筑目的在于可以集约化使用城市土地,增强该模式的现实操作性(见图3)。

(4)优化整体环境、健全配套设施

图3 混合的居住模式

城中村环境问题历来为人们所诟病。在该模式中,集中通过对村内建筑进行“减法”处理来改善居住环境。结合道路疏通拆除占道建筑物与构筑物,拆除存在安全隐患的棚屋和危房,并利用拆除危房腾退的开敞空间营建绿地、配置健身器材、增加小品设施等,为居民提供活动游憩的场地。

在配置公共服务设施时,应多方面综合考虑选择合适的地点。如可选择在工厂区边缘靠近城市的地方,以靠近市区公共服务设施的辐射范围,实现资源的共享。设置内容要考虑青年务工农民的需求,如设置平价商店、网吧、书屋、美发店等。在苏州市,考虑到外来青年务工人员在“职业发展、生涯规划、文化娱乐、心理健康”等方面的需求,地方政府可以根据人力资源供给情况适时调节租金,建立一批“蓝领之家”。在“蓝领之家”内,图书阅览室、小型电影院、心理健康咨询室、就业服务指导、职业培训课堂等,全部免费开放。

2.管理策略

(1)村民住房产权和混合社区住房管理

有些村民担心政府主导的这种集宿区住房有机结合的更新模式只不过是政府剥夺其土地和房产的一种手段,为了消除这种忧虑,本文借鉴国内外相关城市的保障性房供给政策,认为可以保留房屋的产权仍归村民所有,将其与村民的宅基地一同纳入城市住宅管理。在留出村民自住房屋后,用以出租的房屋由政府登记入册,进行统一管理。其余集中建设的集宿区住房租金,由政府单独收取,用于填补混合社区物业管理、基础设施建设等的资金缺口,以利于混合社区运转的良性循环。

(2)外来青年务工农民住宿管理

针对青年务工农民人数众多、流动频繁等特点,建立租户信息管理制显得尤为必要。这项工作可以由地方政府外来人员管理部门派出协管员来负责,完成租户信息日常的登记和变更。租户信息应包括职业、学历、年龄、收入水平、居留时间等,租户因工作变动选择其他居住地时,应及时更新租户管理系统信息。这些管理手段都有利于提高混合社区住房的利用率,以更好地为外来青年务工农民服务。

四、结语

以集宿区建设为导向的城中村更新思路,目的在于探索建立一种结合两者优势的混合社区,既保障本地村民的利益,又为大量涌入城市的青年务工农民提供廉价舒适的住房。本文认为该模式能在一定程度上缓解社会矛盾,有利于用有限的资源解决较多的城市问题。本文提出的这种混合社区模式还是一种理论上的初步探索,很多地方还有待于深入探讨与研究。

[1]周正平.中国重点解决下岗工人、大学生和新生代农民工就业[N].武汉晨报,2007-11-11, (8).

[2]王艳华.新生代农民工市民化的社会学分析[J].中国青年研究,2007,(5).

[3]张菁姝,周慧华,沈鸿飞等.集“散”·集“善”!——外来务工人员集宿区公共服务设施配套调查[R].全国高校城市规划本科专业委员会,2008.

[4]张子珩.中国农民工居住问题研究[J].人口学刊,2005,(2).

[5]郑文升,金玉霞,王晓芳,丁四保.城市低收入住区治理与克服城市贫困——基于对深圳“城中村”和老工业基地城市“棚户区”的分析[J].城市规划,2007,(5).

[6]林春梅,王敏锋.“城中村”路在何方——对杭州市城中村改造的再思考[C].中国城市规划年会论文集,2007.

(责任编辑:筱文)

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C913.31

1672-1071(2010)03-0088-04

江苏省建设厅资助项目(JS2006ZD06)。

2010-04-22