论区域公共管理视野下我国区域政策及其创新*

唐庆鹏

(南京师范大学泰州学院 江苏 泰州 225300)

论区域公共管理视野下我国区域政策及其创新*

唐庆鹏

(南京师范大学泰州学院 江苏 泰州 225300)

区域公共政策是旨在弥补区域市场失灵和跳出地方政策失灵的困境,解决区域公共问题的政策干预模式。改革开放以来我国区域公共政策在解决区域公共问题、推动区域发展上发挥了重要作用,但在价值、行为规范、事实等层面还有待完善,当前应以区域公共利益为导向,转变理念,完善政策机制,明晰区域公共政策的限度,健全区域政策体系,从而实现我国区域公共政策创新。

区域公共政策;逻辑;创新

伴随我国经济社会的快速腾飞、区域一体化的发展以及市场化改革的深入,我国区域式发展格局已初步显现。在此进程中,区域公共政策在实现区域发展中的作用毋庸置疑,“一般认为区域政策在过渡转换社会也即经济起飞过程中最为重要”。[1]因而,现实的发展需求使区域公共政策的学术研究成为必要。

一、区域公共管理与区域公共政策

区域公共管理作为一种与行政区行政相辅相成的新的政府治理形态,迎合了全球化和区域化浪潮的需要,近年来已经得到学界的认可。作为一种新型政府治理模式,陈瑞莲认为区域公共管理有以下特性:在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和信息社会的产物;在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点;在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的;在公共权力的运行向度上,区域公共管理依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系;在公共事务的治理机制上,区域公共管理包括市场机制、官僚制、网络制在内的混合治理机制。[2]可以说,相对于“地方行政”在切割、闭合有界的单位行政区域内形成的各自为政的政府治理形态,区域公共管理是在区域一体化空间内,彰显现代治理理念的合理内核,动态的突破传统行政区划藩篱的新型行政合作式管理模式。

区域公共管理与区域公共政策是紧密联系的,两者的相关性主要体现在:1.区域公共政策是联结区域公共管理理论与实践的桥梁,区域公共管理理论对于区域公共政策实践具有指导作用;2.区域公共政策是区域政府治理的基本工具,是政府解决区域公共问题的基本手段,有必要在区域公共管理的开放性视野下重新审视和改进区域公共政策;3.区域公共政策同时也是区域公共管理活动的重要内容,区域公共政策全面体现于政府管理活动的具体过程之中,从某种程度说,区域公共管理可以理解为区域公共政策过程。因此,以区域公共管理为研究视角,在深入探究区域公共政策发生的内在逻辑基础上审视我国区域公共政策存在的问题、探索改进区域公共政策的实现途径,在现阶段对于规范区域公共政策实践具有重要意义。

二、双重失灵:区域公共政策发生的逻辑解构

从区域公共管理的理路来看,以全球化、区域化、市场化、工业化、城市化为背景催生的区域公共问题是引发政府寻求超越传统行政区划藩篱的综合治理行为创新,而公共政策作为一种基本的政府治理工具和满足区域发展需要的公共产品,自然成为区域公共管理行为的核心要件,由此区域公共问题也构成了区域公共政策的逻辑基础。区域公共问题是区域内关乎大多数人利益的问题,如“跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等”,[3]区域公共问题除了具有一般公共问题的基本属性外,还具有两个特殊的特点:1.区域公共问题空间维度的模糊性,问题往往溢出法定边界;2.区域公共问题的高渗透性,问题涉及多个部门并且彼此交融,牵一发而动全身。区域公共问题的特殊性使区域公共问题变得更加复杂,而且伴随区域发展的深化必将日益锐化,从而使解决区域公共问题艰巨而急迫。

市场机制无疑是解决区域经济发展障碍、配置区域资源、促进区域经济一体化发展的最佳方案。但是市场并不是万能的,市场机制对资源的配置也会产生自身无法克服的缺陷,如市场只解决私人产品的供求,而不提供公共产品,也不解决经济中各种外部性问题,如垄断,经常性的市场非均衡状态等,这就是所谓的“市场失灵”。市场失灵是现代市场经济条件下所普遍存在的固有矛盾,它既有损于经济效率,也破坏了社会公平。由区域公共问题引致的区域公共物品和外部性问题,同样存在市场主体“搭便车”现象,隐藏着“公地悲剧”。市场由于以个体利益独立化的制度设计为前提,而解决区域公共问题成本较高且具有较高的外部性,使得市场缺乏足够的激励动力加以解决。由于公共政策的显著特征——强制性,被认为在纠正市场失灵、解决公共问题方面具有某些明显优势。因而,客观上市场失败成为公共政策干预的重要理由。

解决市场失灵,需要政府的干预,政府干预的主要手段和途径是公共政策。按照当前我国行政层级和区划设置来看,政府干预包括中央和地方两个层面,而“中央政府获得信息的成本巨大,使得中央政府在协调各地方政府冲突时,往往缺乏足够的信息收集量而处于“理性无知”的局面,于是区域公共物品的供给、区域公共问题的解决仍主要依赖于地方政府。”[4]随着区域经济一体化的发展,基于行政权力刚性约束的传统行政区划下的地方政策对日益凸显的区域公共问题已经难以做出有效回应和治理。一方面,由于区域公共问题的特殊性,单纯依靠单边地方政策难以有效解决;另一方面,受长期市场化下行政分权和政府自利性的影响,使得地方政府作为独立利益主体更倾向于追求地方利益、用本地区的视角进行决策与行动,更为严重的会导致同级政府间政策的恶性竞争,往往会加剧区域公共问题的恶化。

基于上述分析,我们可以从区域公共管理的角度梳理区域公共政策的发生逻辑,如图1所示,显然,区域公共政策主要在市场失灵和地方政策失灵的领域发挥作用。因而我们认为,我国区域公共政策是伴随区域经济社会的发展而兴起的旨在弥补区域市场失灵和跳出地方政策失灵的困境,解决区域公共问题的政策干预模式。

图1 区域公共政策的发生逻辑

三、我国区域公共政策的问题反思

邓恩提出公共政策分析要关注事实、行为规范和价值三个层面的问题,其中,价值的实现是问题解决的主要检验,事实的存在会限制或促进价值的实现,而采取合理的行动则可能导致价值实现。[5]这三个层面复杂互动而又相互嵌套,一个层面的问题可能需要另一个层面来解决,相反另一个层面也为其他层面提供了基础。以政府为最主要主体的公共管理部门的区域公共政策活动,实践上体现在一系列政策行动,遵循具有普遍规范和实践意义的方式规则,反映和实现区域公共政策价值诉求。改革开放以来,中国区域公共政策在实践中不断尝试和发展,从深圳特区拉动珠三角崛起,到浦东开发带动长三角经济增长,从西部大开发,到振兴东北等老工业基地、中部崛起,中国区域公共政策在解决区域公共问题、推动区域发展中既发挥了重要作用,同时也显露出一些不足。我们根据邓恩提出的这个逻辑分析框架来探讨当下我国区域公共政策所普遍存在的问题。

(一)价值层面上:区域公共政策目标导向的困境

“公共政策的本质在于均衡多元利益,实现作为社会利益核心的具有社会共享性的公共利益、与具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益”[6]区域公共政策既是区域社会公共利益的集中反映,同时也是社会公共利益的增进和分配,其实质也是效率与公平之间的关系问题。1978年以来,尤其是80年代以来,我国区域公共政策总体上是实行效率优先,兼顾公平的不平衡的现代化区域政策。以效率优先为导向的区域公共政策,虽然在一定程度上推动了区域经济的发展,但同时也带来了一系列的公平问题,特别是地区差距过分悬殊和地方保护主义盛行。区域差距的过大是导致收入分配不公、区域合作受阻、有效需求不足的重要原因,它给经济增长、物价稳定、充分就业等宏观经济目标的实现增加了难度。地方保护主义带来区域地方间的恶性竞争,根源是区域整体利益与地方局部利益的不统一,实质是对区域内独立的利益要求缺乏有效均衡。对区域内独立的利益考虑较少,就不能在区域公共政策中预先实现区域利益协调,极易造成地方政府的利益争夺。

(二)规范层面上:区域公共政策机制不完善

机制是联结行为与价值的纽带,通过规则来约束和改变行为。公共政策机制主要是指公共政策的制度机制,是贯穿于公共政策全过程的具有普遍规范性的方式和程序,一系列的政策机制构成了政策主体行为的制度空间。传统的区域公共政策机制主要以官僚制为依托,倚重行政权力的刚性来制定和实施区域公共政策。其体现为:1.政策主体机制单一,主要是中央政府主导制定、地方政府部门贯彻落实的政府主导型。单一的主体机制不但限制了区域社会其他主体的参与,从而不利于各方利益的诉求和政策的贯彻实施,而且由中央政府主导制定,地方政府的角色主要是执行,难以对地方利益进行有效整合,不利于调动地方的积极性;2.区域公共政策运行机制不完善,包括如何制定、如何执行区域公共政策等缺乏统一的行动规范;3.区域公共政策配套机制缺位,区域公共政策效能的实现,不仅仅取决于政策本身,还需要相应的政策配套机制加以保障,缺少必要的监督机制、信息管理机制、评估机制、责任追究机制等是当前区域公共政策有效性衰减的重要原因。

(三)事实层面上:区域政策体系不健全

从总体上看,区域公共权威部门为解决区域公共问题而出台的各方面公共政策构成一个区域公共政策体系。均衡健全的政策体系能够实现自我维持和功能整合,从而超越各单项政策的简单组合。当前的区域公共政策总体上缺乏系统性:纵向上看,无论是较早时期的沿海地区优先发展战略、西部大开发战略还是近来广泛关注的老工业基地的改造与调整政策,主要集中在由中央政府出台的一系列战略导向性的基本政策,而针对具体区域公共问题的具体政策则偏少。实际上,很多区域政策问题战略化,很容易导致对中国区域管理的基础问题和具体问题的忽视,不能对实践做出有用贡献;横向上看,区域公共问题的复杂性导致区域公共政策目标不仅仅包括经济目标,还有社会目标、环境目标、政治目标等,而当前区域公共政策体系比较明显偏经济政策,轻政治政策、社会政策、文化政策;均衡健全的政策体系是实现政策干预有效性的重要前提。政策体系不配套,往往会导致政策功效降低,甚而出现1+1<2的局面。此外,不够完善的单项政策相互组合也会使整体效能大打折扣,特别是区域政策运行体系不健全,“重制定轻执行”、“有始无终”、形式化等现象极为突出。

四、创新区域公共政策的路径实现

(一)以区域公共利益为导向,转变区域政策理念

理念导向是创新区域公共政策的前提。因而,区域公共政策应以实现公共利益为根本目标取向。“公共”指向是公共政策的本质属性,也是区域公共政策形成与发挥作用的逻辑基础,同时也决定了区域公共管理必须反映大多数人的利益,才能使其具有合法性。首先,区域公共政策的客体对象是区域公共事务,不同于于私人事务的个体利益最大化,而是以公共利益为基本准绳。其次,区域公共管理的公共性有其地域限度,与传统行政区行政的地方公共利益至上相比,是介于全国与地方之间的反映大多数地方利益的整合与均衡,最终实现包括各个地方利益共赢的区域公共利益。再次,区域公共政策在实现区域公共利益的过程中要做到公平与效率的统一。区域公共政策为弥补市场缺陷而登场,其本质功能也就在于维护一个公正、健康的公共秩序和提供优质可靠的公共物品。同时,区域内部存在多个利益主体尤其是各个地方的利益,在追求区域公共利益的同时,必须保障和均衡各主体利益尤其是区域内部各地方、各部门的利益,避免区域内部差距,体现公平。要完成这个使命就必须在效率与公平之间寻找一个恰当的均衡点。既强调效率效应,为公共利益的实现提供基础,同时又贯彻公平,使政策产出导向区域公共利益的实现。

(二)引入现代治理机制,构建良性区域政策规则

良好的运行规则,依赖于制度创新。现代治理机制追求善治,是对传统官僚制的超越,“治理的主要特征不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’,而是由国家和私营部门合作。”[7]我们认为,实现有效区域公共政策,需要着重加强以下几个方面机制建设:1.协商对话机制。协商对话机制的前提是赋予参与主体的平等地位,尊重各主体的利益诉求,通过主体间磋商对话达到合作共赢的目的。构建区域公共治理的协商对话机制在操作层面上首先可以通过开展诸如综合型的“区域论坛”、“府际对话”、针对具体区域问题的“联席会”、“研讨会”等协商对话机制,加强公民与行政人员、地方与地方之间的对话与协商。其次,通过电子政务建立话语机制,打破时间、空间及行政组织部门与层级之间的限制,提高政府治理的社会回应力。再次,进一步完善政府针对区域问题的社情民意反映制度、重大社会事项公示制度和社会听证制度等以促进公共治理中的话语机制的建构。2.多元参与机制。应该从机制上扩大区域公共政策主体范围,应涵盖中央政府、区域内的地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织、公民个人等,形成区域政府与公民社会、私营部门等多元主体参与区域政策过程、共同治理区域公共事务的新格局。3.高效的联动机制。首先,各级政府作为当前区域公共政策最主要的行动主体,要改革行政管理体制,使区域内政府组织精简高效,提高政府区域公共政策的行动效率;其次,有必要建立区域行动协调组织机制,对区域公共管理事务进行科学合理的协调分工,实现协同高效。4.信息机制。信息贯彻于区域公共政策全过程,全面准确、真实可靠的信息是区域公共政策的前提和保障,因此,有必要建立完善的区域公共部门信息制度,一是建立和完善区域政策信息管理制度,信息管理的任何一个环节出现问题都有可能导致信息不全面或信息失真,故而要着重完善包含信息收集、信息处理、信息储存、信息供给等信息管理环节;二是建立区域府际间政策信息通报共享制度,作为区域最主要的公共信息源的地方政府间在共同参与区域公共管理事务中,彼此间要建立充分的区域政策信息共享,确保行动的协同;三是要建立区域公共部门信息公开制度,通过信息公开,公众知晓更多的信息,进行区域公共管理的监督和反馈,从而有利于保证自己的实际权利和较好的区域政策效果。

(三)厘清公共政策内容边界,明晰区域公共政策的限度

区域公共问题的解决需要区域公共部门的政策介入,但并非意味着区域公共政策的宽度可以无限延展,可以不受限定。简言之,区域公共政策不是万能的。在一般意义上,公共政策产生于政府“有形的手”与市场“无形的手”的较量,经历了从自由竞争时期的自由放任政策到国家全面干预政策再到现代市场条件下公共政策的变迁历程。因而,我们应在市场经济条件下确定公共政策的内容边界。“政府政策作用边界的确定,不仅取决于市场经济的客观要求,即市场经济条件下,市场缺陷发生在哪个领域和发生在多少领域,而且取决于政府通过公共政策弥补市场缺陷的能力,也即政府缺陷在多大程度上得以克服”。[8]就区域公共政策而言,其作用范围的限度应着重从三个方面把握:首先,在市场经济条件下,区域公共政策的范围边界应当是不影响市场机制的正常运作,尊重市场配置资源的内在要求和客观规律,并为市场机制作用的有效发挥提供支持;其次,要充分认识区域公共管理部门尤其是政府能力,政府能力的大小强弱是区域公共政策范围的又一决定因素;再次,区域公共管理的范围边界并不是一成不变的,它将随着区域经济发展水平的提高、市场机制发育程度的完善、区域社会自治能力的提高和政府能力的变化而呈现动态变动。

(四)健全区域公共政策体系

在社会转型的政策生态下,区域公共政策体系下的许多政策都迄待完善:一是进一步完善区域政策体系,实现区域公共政策由单一向多元转变。纵向上,完善包括宏观层面的基本政策和微观层面的具体政策的区域公共政策层次框架,优化区域基本政策,充分发挥其导向功能,并在此基础上着重加强针对具体区域公共问题的具体政策建设。横向上,由于区域公共问题的复杂性,一个区域公共问题往往涉及多个领域,因而区域公共政策应注意协调运用包括政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等在内的多项区域政策。二是进一步完善单项区域政策,当前着力完善区域政策运行体系。区域公共政策是一系列动态有序的行为过程,行为的完善与否,直接影响最终的政策效果。区域公共政策不仅要重视解决区域公共问题的前政策制定行为,还要有一系列的旨在确保方案有效解决区域公共问题的后政策制定行为,包括执行、评估、调整、反馈、终结等,并形成健全的运行体系。

[1]朱春明.区域经济理论与政策[M].长沙:湖南科学技术出版社,1991.267.

[2]陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:中国社会科学出版社,2006.21.

[3]陈瑞莲,孔凯.中国区域公共管理研究的发展与前瞻[J].学术研究,2009,(5).

[4]金太军.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析[J].中国社会科学, 2007,(6).

[5][美]邓恩.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2002.73.

[7]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实,1999,(5).

[6]邹东升,陈达.公共政策执行困境的解决之道:宏观逻辑与微观机制的统一[J].探索, 2007,(2).

[8]陈庆云等.现代公共政策概论[M].北京:经济科学出版社,2004.22.

(责任编辑:陈 华)

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D601

A

1672-1071(2010)03-0050-05

2010-04-19

唐庆鹏(1983-),男,安徽枞阳人,硕士,南京师范大学泰州学院教师,研究方向:公共管理,公共政策。