多中心协同治理模式研究 :基于三项内容的考察*

杨志军

(湖州师范学院 浙江 湖州 313000)

多中心协同治理模式研究 :基于三项内容的考察*

杨志军

(湖州师范学院 浙江 湖州 313000)

多中心协同治理作为一种新型的治理模式,“出场”于NPO新的治理模型,立足于多中心治理与协同治理,强调治理主体的多元化和治理权威的多样性,努力寻求政府和其他公共性主体的合作路径,期望建立一种共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络。这种模式之所以有效不仅在于回应了单中心的政府统治模式及其官僚制的组织形式的困境,而且也由于它能够有效解决制度设计中三个相互关联的难题:制度供给、可信承诺和相互监督,从而克服集体行动的困境,组成一种富有成效的治理网络。其主要适用于区域公共事务的治理、中国公民社会的发育成熟以及街头式官僚的行政执法三个领域,未来需要在研究经验世界的解释力和具体路径上下功夫。

多中心协同治理;协作性组织网络;解释效力;运用范畴

一、问题的提出

得益于国内毛寿龙教授、台湾汪明生和汤京平教授对埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的多中心治理理论及“共享性资源”①(CPR,Common-pool Resources)模型的极力推介与大力阐扬,近年来国内学界对于多中心治理理论、模式及其应用等方面的研究呈现井喷之势。这样的形势一方面对埃莉诺教授当初对于中国学者的期望程度相吻合,为本文所要进行的研究奠定了良好的基础,另一方面也折射出对于本文所要研究的“多中心协同治理”模式的匮乏与不足。

就目前所掌握的文献来看,以“多中心协同治理”为主题的文献只有三篇,②并且类型较为单一,仅集中于具有维权性质的NPO发展问题的探讨。作为一种中国语境和政治生态条件下的深化与阐发,北京市社会科学院张洪武副研究员首次在文章中从反思我国非营利组织治理缺陷的角度提出多中心协同治理模式,认为其含义是指扁平的网络化的对话、协商、协同、互动,共同作用于被治理客体、促使其公共利益最大化的过程。这种由社会中多元组织所构成的合作的、竞争的、法律的、行政和非行政相结合、纵向和横向相辅佐的秩序,是彼此协调、互为发展条件的,非营利组织本身、政府机构、独立部门、捐助者、受助者、党组织等都是构成多中心协同治理秩序的多中心因素。[1]客观地讲,张洪武副研究员仅仅从自主治理、行政权力和其他利益相关者的参与三个方面对非营利组织多中心协同治理模式的建构提出了理论解释和相关的路径选择,并未考虑到多中心协同治理模式应用的普遍性,也没有进行全面、系统和客观的分析。而且更为可惜的是文章发表后不论是作者本人还是其他学者都没有继续跟进接力研究,迄今几乎处于学术空白期。

谈到多中心协同治理模式,我们不禁要问的是:多中心协同治理模式的提出在多大程度上存在着理论创新?是概念的简单堆砌还是实质性内容的有机融合?在多大程度上具备实践指导性和解释力?是雾里看花式的盲目掺言还是下马看花式的针砭时弊?这种治理模式在现今单中心的政府治理模式及官僚制组织形式下如何成为可能?另外,还需要思考的问题是:在目前的政治生态环境下,多中心协同治理模式的施行可以达到什么程度?在诸多来源于真实世界的鲜活事件中,多方利益诉求的声音是如何表达和发挥作用的?多中心协同治理模式又应当如何建构?

诸如此类的问题应该是在研究多中心协同治理模式时必须回答和弄清楚的,但本文不试图去做上述所有的工作,也不期望仅通过一篇学术论文解决上述所有的问题。因此,本文将重点探讨这一模式的三项内容,即内涵、解释效力与运用范畴,以求教于学界同仁。

二、多中心协同治理模式的内涵阐析

弄清楚多中心协同治理模式的内涵需要回归到多中心治理理论和协同治理去寻找其内在意蕴,还原其本来面目,挖掘其深意。

(一)多中心治理的逻辑

“多中心”治理理论的逻辑前提主要体现在对“多中心”及多中心秩序的理解上。波兰尼在《自由逻辑:反思与辩驳》(The Logic Of Liberty:Reflections And Rejoinders)一书中区分了社会的两种秩序:一种是自上而下的指挥秩序;另一种是多中心的秩序。指挥秩序亦可称为设计的秩序,这种秩序凭借终极权威,并通过一体化的上级指挥与下级服从的链条维系着自身的“协调”与运转,实现着自身的分化与整合,波兰尼又称这种秩序为一元化的单中心秩序。其运行逻辑蛰伏于下级服从上级的单一链条中,背后隐含着深刻危机。具体而形象地讲,好比个人都只是血肉之躯,只掌握着有限的知识与技能,最高决策者在一元化的单中心秩序中会超负荷工作,从而会力不从心。同时,下级也会通过扭曲和过滤信息来取悦上级,信息歪曲乃至信息丧失以及与此相关的绩效与期望的反差又会引发协调与指挥的失灵。因此,指挥秩序最终必然是一种包容着深刻“问题”的社会秩序。[2]

在波兰尼看来,多中心秩序中,许多行为单位既相互独立,自由地追求自己的利益,但又能相互调适,受特定规则的制约,并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。一般规则体系显然成为多中心有序关系的总体框架,“自生的”和“自发的”成为多中心秩序的内涵性属性。[3]在这种秩序中,行为单位既会独立自由地追求自己的利益(即传统的市场行为),但又会相互协调适应(自主治理)。如果说博兰尼的“多中心”具有某种隐喻特色,与自发秩序是同义的,那么奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则与治理形态。“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种‘多中心政治体制’,意味着有许多在形式上相互独立的决策中心。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突,在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”[4]可以看出,“多中心”理论是一套治理理论,包含了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识。它指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化,并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程,倡导培育和提升公民的自主管理能力。它“意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务,实现持续发展的绩效目标,由社会中多元的独立行为主体,基于一定的集体行动规则,通过互相博弈、互相调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。”[5]

(二)协同治理之精要

协同和协同学理论是协同治理的基础。协同,在系统科学中是指系统中诸多子系统或要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程。在自然界,无论是简单系统,还是复杂系统,只要在各子系统之间、各组成要素之间存在着连接、合作、协调及同步行为,便存在着协同。协同学(Synergetics)即“协同合作之学”,[6]是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的。协同学理论认为那些“与外界有着充分物质与能量交换的开放系统,它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律,即在一定条件下,由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用,在临界点上质变,使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”[7]换句话说,协同有助于整个系统的稳定和有序,能从质和量两方面放大系统的功效,创造演绎出局部所没有的新功能,实现力量增值。

联合国全球治理委员会对协同治理的定义最具概括性和代表性:协同治理指覆盖个人,公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程,在这个过程中,各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和,并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上,也离不开非正式的协商与和解。其主要特征是:

1.协同治理不是政治实体,而是一个组织和连接社会结构的系统,它要求和倡导的是一个通过激励和说服发生作用的“温和的权力”(soft power)。协同治理拒绝等级观念,要求参与者之间的平等;尝试丰富公民的参与形式,其重要方法之一就是发展诸如BBS、Blog等公共讨论的空间。在政府起主导作用的时代,政府的任务是分配有限的资源,维护国家的秩序和统一;国家作为统一性的坚定捍卫者,必然维护和传播民族意识。而在治理起主导作用的时代,“协同治理是一个比政府更广泛的概念。它既包括严格意义上的政府机构,也包括那些追求各自利益的非政府组织。因此,协同治理是一个同时建立在人际关系以及明确的制裁措施和法律之上的规范体系……。”[8]政治已不再具有目的性,统治不再是为了确立和实现某种目标,而是开辟和维护一个社会活动场所,组织和保护有规则的竞争。

2.协同治理不是一个协调一致的空间,而是“一个不同机制混合而成的整体”,中心议题是寻求统一性与多样性的调和。每个机制都铺开它自己的治理空间,这些不同机制的连接构成协同治理的整体。协同治理的参与者混合在一起:非政府组织,公共权力,政府间组织,压力集团,企业等等,表达和介入的合法性不再取决于强权,而是取决于“建议和定时间表的能力”。中心议题表现为协调性和创造性之间的两难困境:整体的同一性不应该压制多样性的创造精神。在网络政治的时代里,政府有时候必须集专业能力和独立性于一身,使监督机构的权威具有合法性,这些独立的监督和鉴定机构表达了“公权力、国家和政府在安全和公共卫生问题方面的不安”,总体利益成为不同社会参与者谈判的关键点。

(三)多中心协同治理模式的总结

作为两种不同的治理理论,多中心治理理论与协同治理模式都在试图回答为什么要研究治理主体的多元化和治理权威的多样性,都在努力寻求政府和其他公共性主体的合作路径,都在积极构建超越政府和市场治理的新方法。换言之,两者又都是在研究着基本面相同的治理问题。因此,两者在探寻如何实现政府治理模式的转型过程具有高度的一致性。正是由于两种治理理论和模式有着共同的目标,本文将两种模式统合称之为“多中心协同治理模式”。

所谓多中心协同治理模式,就是指面对国家或区域内的公共问题或公共事务,政党组织、政府组织、商业组织、公民组织、利益团体和个人等治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动,达成共同的治理目标,并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构,建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络。它至少具有四个明显特征:(1)治理主体的多元性;(2)治理权威的多样性; (3)强调各主体之间的自愿平等与协作;(4)治理的直接目的是提高社会公共事务的治理效能,最终目的是最大限度地维护和增进公共利益。我们认为,多中心协同治理模式成功与否,关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立。

这种模式在宏观结构(或可曰“机理”)中强调外部环境中的政治、经济、社会及文化诸因素的规定范围和影响作用,将体系中的多中心治理主体力量视作内核,将协同看作灵魂,结构安排中的层次性和主体角色演绎的行动力成为两大最重要特征,如图1所示。该模式大力倡导治理理念层面上的协同因素,对于结构层次中的多中心治理主体以及政府组织内部力量将会具有行动上的指导力,再辅之以技术方法,三种力量在理念的传播和实际的操作上都将会变得高效率,而法律制度则为各个主体间协同行动、弥合张力及形成合力保驾护航。

图1 多中心协同治理模式的宏观结构体系

这种模式在微观机构上着力于寻求组织结构内部各环节和步骤之间的协同运作,如图2所示。西蒙曾强烈批评传统公共行政学重视执行而忽略决策的做法,强调在政策分析中应将决策与执行共同看作政策过程的两个基本构成部分,并进一步将组织之中决策制定的整个过程视作行政行为,因为执行中出现的问题至少有一些是与决策内容和决策者密切相关的,不能把此类问题仅限于政策执行范围内来进行讨论。基于此认识,在详解多中心协同治理模式的微观结构体系时,特意忽略了执行,将决策、监督、人事和财政四个保证组织协同运行的要素放到突出位置具有合理性。由多中心主体力量构成的组织将决策和监督分别置于顶部和底心,采用一整套人事和财政制度来保证决策的科学化和民主化,保证监督力量充分发挥作用。

图2 多中心协同治理模式的微观结构体系

三、多中心协同治理模式的解释效力

多中心协同治理模式的解释效力主要在于对两个重要问题的回答:第一,既然由政府组织这样的单一中心去控制人类的社会生活是一种不尽如人意的选择,那么在今天,人们应该用什么样的治理模式来替代它才会更加合理有效呢?第二,这种促使多方合作充分运转起来的力量依靠的是怎样的动力联结成治理网络并采取集体行动的?这样的力量可靠和可行吗?因此,多中心协同治理模式需要攻破单中心权威治理理论和实证上的致命缺陷,将治理范式引向一个新的更为广阔的思维空间,然后在此基础上,构建具有说服力和行动力的制度结构。

第一,多中心协同治理模式既克服了单中心的政府统治模式及其官僚制组织形式的治理失败困局,又弥补了多中心治理的缺陷,能充分发挥“整体大于部分之和”的治理功效。

正如詹姆斯·S·温施所论述的,“……大量学术研究得出这一结论:中央集权的、等级制的、官僚制的行政管理模式已经失败。”失败只是一种已经发生的或者可预料的必然性结果,但更为严重的是,在这种家长式治理下,政府本身可能已经变成一种私人财产。“因为如果统治权集中于一个单一的权力中心,那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源,则争夺和保持权力就至关重要了。”[9]斯蒂尔曼也同时指出,那些把“强有力的中央政府或铁腕统治者”作为一种解决方案的人,实际上是假定“统治者是明智的、有生态学头脑的利他主义者”。[10]

多中心治理理论要研究的中心问题是:一群相互依存的人们如何把自己组织起来,进行自主性治理,并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任或机会主义诱惑,以取得持久性共同利益的实现。但是,多中心治理作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式不是万能的,也存在着治理失效的可能性,主要表现为在多中心治理体制下的分散性甚至可能是“无中心”倾向。笔者认为,在一个相对封闭和集权的国家,还需要清晰地界定政府单位与社会各权利主体所形成的平衡地位,不能忽视外部平衡和增益力量的作用。按照多中心理论的分权的思路,治理运行机制实际上可以分成四类:官僚制模式、极权模式、多中心模式、分散模式,其主要特征如表1所示。

从治理有效的视角看,多中心理论与官僚制理论实质上是两种并存的公共治理理论。对于现实公共治理难题中的诸如“一收就死,一死就放,一放就乱,一乱就收”这种内在循环矛盾的不可消解性,构建多中心治理模式可能还是需要一定程度的理性官僚体制,再加之多中心治理模式本身也面临着协调难题,两大背景促使协同理论成为解决多中心治理难题的最佳策略和最好搭档。同时,实现“持久性共同利益”构成了多中心治理的诉求愿望,协同治理则帮助找到了实现“持久性共同利益”的有效路径。

表1 四种治理运行机制的比较图

正如恩格斯在《反杜林论》中所指出的那样:“许多人协作,许多力量融合为一个总的力量,用马克思的话来说,就造成‘新的力量’,这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”[11]协同治理就是要求政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势。“社会采取协同治理模式,使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起,其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。”[12]因此,在现实的政治生态环境中,各方力量只有通过协同合作才能产生“共震效应”,正视和直面多中心治理模式才会发现协同治理的好处和价值,多中心协同治理的最大优势在于发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。

第二,以自主治理为基础、以协同治理为补充的多中心协同治理模式能够有效解决制度设计中三个相互关联的难题:制度供给、可信承诺和相互监督,从而克服集体行动的困境,组成一种富有成效的治理网络。

“没有监督,不可能有可信承诺;没有可信承诺,就没有新规则的理由。”[13]三者围绕的一个中心问题是:容易犯错误但服从准则的个人如何在复杂的和不确定的环境中采取一系列符合共同体利益的权变策略(行动方案)?奥斯特罗姆夫妇所说的权变策略(contingent strategies)不是两人博弈中的一报还一报(tit for tat)的权变策略,是指根据全部现实条件灵活变化的行动方案。[14]其现实场景具有更多的复杂性、多样性和不确定性,具体可用图3来表示。

首先是为什么要供给制度?在制度供给中,参与者面临着两个层次上的集体困境。抽水者无法终止抽水竞赛造成集体行动的一阶困境,因为“卷入抽水竞赛的每个人都把从私人营利的角度出发抽取尽可能多的地下水而不顾给他们自己和其他人带来的后果”。[15]自然也难以为终止抽水竞赛提供制度安排,由此引致集体行动的二阶困境。因为“既然制度提供的是一个集体物品,理性人寻求的是免费确保自己的利益,就仍然会有制度供给的失败。搭便车的动机会逐渐削弱组织解决集体困境的动机。”[16]在贝茨看来,建立信任和建立一种社群观念是解决新制度供给问题的机制。

其次是怎样解决制度供给问题?有效的解决办法有二:一是共同体中的占用者能够作出遵守规则的承诺。承诺问题是对规则是否遵守和认同,这是涉及治理制度是否有效的关键问题。将“如果你这么做,我也这么做”作为可遵循的承诺,在存在监督的条件下,每个人无故违规都将会被严惩。“因此,监督和分级制裁对保持足够高的规则遵守率,避免引发一个由较高违规率所促进的、违规率持续增长的局面是必要的。”[17]“人们经常不断的沟通,相互打交道,因此他们有可能知道谁是能够信任的,它们的行为将会对其他人产生什么影响,对公共资源产生什么影响,以及如何把他们组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住了相当长的时间,有了共同的行为准则和互惠的处事模式,它们就拥有了为解决共用性资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本”。[18]

图3 权变策略作用关系示意图

二是通过制度资本的自然增长过程逐步解决制度的供给问题。“在人们遵守规则并相互监督的地方,加强制度安排和加强个人承诺相互支持,以至能够维持虽非完美,但却一贯遵守规则的持久的行为模式。”[19]埃莉诺指出有效的治理体制必须遵循下列八项具体的设计原则:(1)清晰界定边界;(2)使占用和应用规则与当地条件保持一致;(3)集体选择的安排;(4)监督;(5)分级制裁;(6)冲突解决机制;(7)对组织权的最低限度的认可;(8)分权制企业(nested enterprises)。[20]这八个原则体现了对多样化的社群自主治理的尊重,不是一种抽象的概括和总结。

最后,在奥斯特罗姆看来,“在采用权变策略的情形下增加了监督的必要性,而监督又增加了采取权变策略的可能性。”[21]如果要用一句话来概括,最有效的解决办法就是在一个促进型的政治体制中(相对应的为冷漠型体制),利用渐进、连续和自主转化的制度变迁来创造出有利于个人作出服从规则和进行相互监督的权变承诺和可信而确定的环境。是此,以多中心治理为解释框架的多中心协同治理模式就顺利地从理论上解决了之前的集体行动理论乏力的治理网络难题。

四、多中心协同治理模式的运用范畴

本文认为,多中心协同治理模式应在以下三个方面得到重点运用:

(一)区域公共事务的治理

区域公共事务按照地理范围可以分为以省(直辖市)为主体行政单位的内部某一区域或者跨区域的事务和以跨越省(直辖市)际边界的公共事务。有人指出,“跨越行政管辖区的公共问题日益增多,传统以地域为边界的管理方式在治理这类公共问题上显得捉襟见肘。治理区域问题的各类主体都存在着内生性的不足,从而需要常态的治理区域公共事务的机制,以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。”[22]笔者以为,这种常态性的区域公共事务治理机制就是本文所指称的多中心协同治理模式。近年来国内的区域合作呈方兴未艾之势,东、中、部新的经济版图正在形成,但是体制性根源仍然存在,学界内频繁讨论的诸如行政区分割与经济一体化之间的悖论等问题并没有得到很好的解决。

以长三角为例,尽管长三角是我国经济发展水平和市场发育程度最高的地区,多年的一体化进程也取得了成效,但总体看来,这些合作大部分还是集中于经济领域,合作模式普遍采取的是自上而下式的行政命令手段,遵循的是集权式的治理逻辑。区域合作发展的根本路径必须回归到多中心协同治理模式中来,以企业和民间自发、分散的合作意愿和经济要素的流动来全面推动长三角区域公共治理合作机制的建立。

(二)促进中国公民社会的发育成熟

在美国学者Richard·C·Box看来,21世纪将是一个以公民治理为中心和主导的时代。[23]萨拉蒙也给予公民社会以极高评价:如果说代议制政府是18世纪的伟大发明,而官僚政治是19世纪的伟大发明,那么,可以说,那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。[24]实际上,目前中国对于社团甚至整个非营利部门,依然采取控制型而不是发展型的监管策略。这种思维也反映在国家对于民间组织发展的态度上,由于担心民间组织壮大起来会成为国家的对立面,控制型游戏规则,如“挂靠制”的实施,也就显得理所应当。

顾昕等人认为,“世界各国的实践已经表明,公私部门的伙伴关系和国家与社会的相互增权(mutual empowerment),从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的局面,才是社会经济协调发展的强大推动力。”[25]因此,他们主张建设一种“强政府,强社会”的国家——社会关系模式。但是,在目前政府权力单极化的格局下,呼吁建立一个健康发育和发展成熟的公民社会都受到诸多因素的限制,在强势政府格局没有打破的情形下,要想建立强社会似乎成为了一种美梦和奢谈。作为多中心协同治理模式中的主体力量之一的公民角色所拥有的公民意识和公共精神近几年在迅速觉醒,让我们看到了这种模式运用的希望。从贯穿2007全年的厦门PX事件到2009年11月发生在广州番禺区的垃圾焚烧发电厂选址事件,可以发现一个重要的共同点:一些受过良好教育,有公民意识的市民,在当地活跃和富有批评精神的媒体的帮助下,都采取和平的大规模的“散步”方式,抗议政府有违行政程序和公共利益的行为。而当地政府也改变了过往一贯的“任你风吹浪打,我自岿然不动”的蛮横姿态,与公民互动,体现了以人为本的情怀。最后的结果都是政府做出妥协和让步,前者是迁址漳州古雷半岛,后者是“聘请专家作全区的区域规划,垃圾焚烧发电厂选址拟进行重新审视和论证”。[26]

(三)街头式官僚的行政执法

正如萨伊(Sayre)所指出的:“随着行政机关自由裁量权力的日益增大,其(街头官僚)责任与回应……是一个至关重要的问题。”[27]根据李普斯基的观点,典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。在政府组织体系中,街头官僚在政府公共服务人员中占有较大的比重。[28]对于官僚体系而言,街头官僚是政策过程的末端,承担着政策执行的重任,政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才能得以顺利执行。近年来城管屡屡违规执法尤为甚,作为颇具中国特色的街头官僚,他们的行为模式以及他们所拥有的自由裁量权意味着街头官僚机构通常是僵硬的、没有回应的,那么,应该如何对其进行有效控制,使得这些“自我任命式”的政策执行者在受托责任上是可靠的?让他们既对上级管理者负责,也要对公民负责。

在民主政治体系中,一般都采取了加强控制的方式。但是,同样也正如李普斯基指出的,街头官僚可以很容易地颠覆这些旨在控制他们的努力。在街头官僚的层面,很难实现官僚在受托责任上的可靠性。[29]而且,除了监督的困难之外,公务员制度为街头官僚提供的保护也使得管理者无法有效地控制街头官僚,因为这些保护措施使得管理者无法运用奖励和惩罚来约束街头官僚。[30]那么,在法律失公、政策失灵、权力失效的制约和监督窘境下,要怎样解决这个问题呢?笔者在硕士论文中将其纳入改革开放以来政府“运动式治理”模式中的一种类型,并且认为这种模式是一种非常态的治理手段,根本缺陷在于治理者没有认识到问题的真正病因,很少对真实的世界作细致入微的人文关怀和理论思考,尤其是没有找出相关的制度缺陷,往往陷入“头痛医头、脚痛医脚”的治理困境,导致一系列被反复采用的治理手段并没有发挥根本的治理效果。因此,本文认为,从治理有效的视角看,其转型目标应该是构建多中心协同治理模式,这样才能从根源上消解这种内在性的循环矛盾。

上述三个领域是本文着重强调的,但并不意味着仅限于此,诸如生态环境治理、扫黄打非、重大安全事故的治理、整治黑车等领域都是多中心协同治理模式生存和发展的土壤。正如毛泽东同志当初所言,“只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”人民的力量是无穷的,如果再加上社会经济迅速发展的产物——媒体、网络和各种类型的社会组织,俨然一幅多中心协同治理的模式图正在形成。

五、结语

严格意义上讲,本文并没有遵循传统意义上的归纳和演绎法的研究路径,采取的是一种第三条道路,即从现有的研究概念及研究现状的基础上,提出一个初步的理论模式和解释框架,进一步拓展和深化学界相关之研究。汤京平和吕嘉泓曾以集体行动的逻辑、共享性自然资源的特性以及制度性诱因等相关理论对台湾山美和里佳两社区的生态保护进行比较研究,探讨社区自治和共享性资源管理是如何实现有机的结合,即“以社区为主体的自然资源管理”(community-based natural resource management)体系是如何在台湾得到施行的?[31]理论是灰色的,唯生活之树常青。未来之多中心协同治理模式研究需要“找到微观基础”,[32]在“制度分析和公共政策”(IAPP)的分析框架下进一步充实其内涵,从经验世界中寻求更为有效的解释力和具体性的研究路径。

注释:

①相比于国内毛寿龙教授等将CPR译成“公共池塘资源”,汤京平教授认为将之译成“共用性资源”或“共享性资源”比较好。理由有二:第一,短(简洁)的比长(拗口)的好;第二,池塘的概念太具象化,没办法涵括common-pool的一些抽象素质,如非排他性。池塘规模小,比较容易透过围篱、巡逻来实践产权,防止不付费的人使用池塘里的资源。此外,当讨论到森林和海洋渔业等资源时,出现池塘两个字,就很令人产生概念上的混淆。笔者非常认同汤教授的看法,所以全文采用后者的翻译用词,而不是前者。

②按照发表时间的先后顺序分别为:张洪武:《非营利组织多中心协同治理模式选择》,《中共宁波市委党校学报》,2007年第5期;张洪武:《NPO新的治理模型:多中心协同治理研究》,《理论研究》,2007年第6期;周松强:《社会化维权与“多中心协同”治理网络的创新——以义乌市总工会为例》,《中共宁波市委党校学报》,2008年第1期。

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(责任编辑:陈 华)

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1672-1071(2010)03-0042-08

2010-03-20

杨志军(1983-),男,湖北荆州人,硕士,浙江湖州师范学院社会发展学院行政管理系教师,主要研究方向为政府治理与公共政策。