新型城市化十大建言

文/《中国发展报告》课题组

新型城市化十大建言

文/《中国发展报告》课题组

中国发展研究基金会于2010年9月在北京发布了《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》研究报告。该报告以促进人的发展为核心，提出了中国推进新型城市化的战略目标和政策建议。

报告认为，改革开放以来，中国的城市化以人类历史上从未有过的规模快速发展，有力地推动了经济与社会的快速发展，但同时也面临着“半城市化”特征突出、城市形态和布局不均衡、资源和环境约束等严峻挑战。

该报告提出了中国新型城市化的战略目标：从“十二五”时期开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使中国的城市化率在2030年达到65%。这意味着要以平均每年2000万人的速度，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使其享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。

现摘发该研究报告的政策建议部分，以资决策。

建议一、把农民工市民化作为推进城市化的主要任务

从“十二五”时期开始，用近二十年时间，实现中国农民工从进城到落户，并与城市原有居民享受同等公共服务的过渡。

为此建议中央政府组织编制推进农民工市民化的一揽子计划，由国务院批准实施，并定期进行中期评估和修改。建议发行专项国债，或从国有企业上交利润中抽取一定比例，支持各地城市把农民工市民化。

农民工市民化，不宜统一放开所有地区、所有城市的户籍，应该坚持农民工自愿参加的原则，实行“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的方针。

中西部地区的中小城市和小城镇，可很快完全放开户籍限制，农民工享受城市居民的所有待遇；东部地区的中小城市和小城镇，原则上也可完全放开户籍限制；大城市和特大城市，要根据本地综合承载能力逐步放宽落户条件。

对不愿意在就业地落户的农民工，可继续在城乡之间双向流动，但应保障农民工的权益。

建议二、调整城市化空间布局，把城市群作为主体形态

根据人多地少的基本国情，中国必须走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。集约利用土地的城市化形态作为中国城市化的主体形态。

小城镇不应该成为未来城市化的主体形态。建议中央政府把“城镇化战略”改为“城市化战略”。

编制统一的城市化发展规划，统筹规划各城市的功能定位和产业定位，统筹规划公共服务、居民点、生态系统格局，保护好城市之间的绿色开敞空间。

建议三、改革城市设置模式，重新划定城市规模标准

根据中国人口众多的实际情况，将城市分为六个等级。

在城市规模等级基础上，按照一定地域空间的人口密度，设立城市化地区分类。但应明确，城市化地区只有统计意义和规划意义，没有行政意义，不是一级政府。

与此同时，应简化行政层级，改革建制市设置模式。可考虑将目前的五级行政体制改为中央、省、市县三级行政体制。地级市不再直接管理县和县级市，实行省直管县体制。

建议四、应明显提高城镇建成区的人口密度

未来20年，应把大幅度提高人口密度作为推进城市化和城市发展的重要任务，使人口城市化与土地城市化的增长速度保持合理的比例。

设定城市开发边界和开发强度指标，根据资源环境承载能力，对城市经济总量、人口规模、产业结构、汽车总量等加以管理，并作为约束性的指标，分解落实到各主要的城市化地区，并与资源环境承载能力指标相互配合使用，限制城市盲目扩张。

建议五、完善城市公共服务体系

中央政府应当负责全体社会成员无差别享有的、不能市场化的，体现社会公平的最基本公共服务。推动城市公共服务供给模式改革，实现供给方式多样化。

要把解决好弱势群体公共服务问题作为城市政府的重要工作，并在投入上、政策上不断加大力度。应把落户农民工纳入住房保障体系。大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系或援助范围，把符合条件的农民工纳入廉租房援助范围。

建议六、实行积极的就业政策

借鉴国际上通行的就业/失业界定标准，完善就业调查和统计制度，并将就业/失业列入地方政府绩效考核的体系，并赋予较高的权重。

让中、西部地区吸纳更多农村人口进入城市就业。随着东部地区经济结构调整和转型，劳动密集型的制造业和低端服务业将渐次向中、西部地区转移。中西部地区目前还存在过度追求重工业化、偏离劳动密集型比较优势的倾向，应该及时调整政策，迎接东部地区的产业转移。但在产业转移过程中，需要加强环境保护和资源的节约利用，保护劳动者权益。

中国在2015年左右劳动力供给将达到高峰，此后开始逐步小幅下降，“人口红利期”将转入“人口负债期”，未来养老负担将大大加重，迫切需要未雨绸缪，建立覆盖全民的基础养老金制度，完善城乡养老保障体系。有条件的地区可以进一步放宽计划生育政策，延缓“人口负债期”的到来。

建议七、走可持续的绿色城市化之路

面对日趋严峻的资源与环境约束，着力加快发展方式转变与经济结构调整，使城市化发展更紧凑、更集约，走资源节约、环境友好、适宜人居的城市化道路。

对城市中的产业以及功能区，要合理布局，加强城际之间、城乡之间的分工协作，创造宜居的、共享的城市环境。

应理顺资源和能源领域的价格和税收机制，充分发挥价格和税收在节约资源保护环境中的杠杆作用。通过明确产权和贯彻实施“使用者付费”、“污染者付费”原则，将经济生产和生活中的外部成本内部化。

建议八、多渠道筹措城市基础设施和公共服务的资金

城市基础设施和公共服务的建设投资的融资模式不仅总量上难以满足需求，而且也存在较高的金融风险及其他弊端，迫切需要转变。

首先，对“使用者付费”的服务可以采取梯度式加价的收费方式，以减轻贫困人群的负担。

第二，允许发行城市建设债券，以缓解地方融资平台的筹资压力。

第三，公共部门与私人部门建立伙伴关系，以提供公共服务。政府给予私人部门长期的特许经营权和收益权，加快基础设施建设和有效运营。

第四，强化项目融资，即以项目公司的现金流量和收益作为还款来源，以项目的资产或权益作抵（质）押，用以取得一种无追索权或有限追索权的贷款。

第五，稳妥推出资产证券化。资产证券化特别适用于解决有稳定现金流的基础设施的扩大融资问题，在中国应有较大的发展空间。

第六，加快税收体制改革，尽快开征房地产税和环境税，并以此为基础健全城市税体系，解决城市建设资金过度依赖“土地财政”的问题。

建议九、促进城市治理民主化

完善有关的法律规定，保障公民能有效行使在城市治理中的知情权、参与权和监督权。实行城市人大代表的直选，推行参与式公共预算，在政府组织、社区组织、经济组织、社会中介组织、居民之间建立一种民主协商对话机制。社会公共事务应尽可能对社会公开，在网上公布，并且建立询问、听证和监督机制。

要坚持政府指导与社会参与相结合，建立与市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。

探索农民工有序参与城市民主化治理、表达自身利益的切实机制和渠道并逐步制度化，保证农民工参与基层民主选举、民主议事和民主监督，参与城市人大代表直选的权利。

建议十、加强对城市化和城市发展的领导

《中国发展报告》课题组建议，每年以中共中央名义召开中央城市工作会议，统筹研究城市化发展中的新问题，制定城市化发展的大政方针和政策，部署农民工市民化、城市群发展、城市产业、城市住房、城市基础设施和公共服务建设等方面的工作。