争议农民“被上楼”

◎ 文/萧剑锋

争议农民“被上楼”

◎ 文/萧剑锋

编者按：

曾经，“楼上楼下，电灯电话”，还是多少人孜孜以求的理想生活。可在转眼之间，老百姓真的就被一场上楼运动推了上去。

时下，一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市疾风暴雨般的进行着。拆村并居，宅基地换房，土地换社保等一系列“增挂”措施的实施，已使无数传统的村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。

由于近年来中国耕地保护与城市化进程用地之间的矛盾已发展到了针锋相对的尖锐地步。如何“找地”，也成为各地国土部门的首要任务。以河北省为例，2009年需要新增用地约为21万亩，但国家指标17万亩。如何填补4万亩的缺口，成为河北投资项目落地的难题。于是，“增减挂钩”之策一经出台，便立即成为了河北乃至全国各级地方政府破解土地瓶颈的“金钥匙”。

在这场全新的“圈地运动”中，农民大多别无选择，生活和生态结构被改变。交出了宅基地后的农民不仅没有享受到土地级差的收益，甚至仍然分享不到城市化与工业化的发展所带来的成果。然而，他们却不得不从此过上带有浓重长官意志色彩的“城市生活”。

说到底，20多个省份多个地方所采取的“找地新政”无一不是在变相地利用“土地财政”，做大GDP。它虽然多发生在东部或中部发达的省份，但也足以告诉人们，在资源开发趋于匮乏，城市化发展又要大踏步迈进的前提下，地方经济所面临的发展困境。由此观之，当西部经济搭乘上资源型经济发展快车时，是否也已思虑到怎样去转型，且转型又不与民争利，老百姓还能享受到由此而不断增长的幸福呢？有道是：他山之石，可以攻玉。

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走在山东、河北、安徽等地的乡村，你会发现一些高层小区在农村拔地而起，许多村庄已被或正被轰鸣的推土机推走。

时下，一场让农民“上楼”的行动，正在全国20多个省市进行，而且有愈演愈烈之势。而伴随着这场以“撤村并居”“宅基地换户口”为载体的“农村宅基地复垦革命”而来的却是无数个古老的村庄从中国广袤的土地上消失；无数农民正在被“赶上”楼房，过上所谓的城市生活。

专家指出，这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背，而且对农村社会的和谐稳定发展也将带来巨大负面影响。

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诸城的这种探索实际上是在为土地财政收益变换一种方式，且不至于让上级部门发现其真正的违规用地行为

被拆居民因为得不到相应的补偿而坚守在这片瓦砾旁

诸城，古称密州。因在此地发现了大量完整的恐龙化石，又被演绎为龙城。它是山东省潍坊市所辖的一个县级市。18年前，当地推动国有和集体企业改制时，因把90%以上的企业一次性卖掉而引发了激烈争议，当时主政诸城的首脑人物陈光由此被戏称为“陈卖光”。在争议之中，诸城的经济实力跻身全国百强县的行列。一向鲜为人知的诸城一时间成了中国股份制改革的示范县。

如今，诸城又率先撤销了辖区内的全部行政村，并把几个小村庄合并成了大的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为了诸城行政管理体制中新的社会基层组织。

新建的集中居住区位于中心村内，农民向社区中心村集中居住，建制村原有的一些职能，包括土地承包关系在内都没有本质的变化。

张玉磊的新房不是自己建的，它是诸城农村集中修建住宅楼的一部分。今年春节前，张玉磊一家乔迁新居，成为新社区的首户。他十年前建的平房，经过拆迁平整后，已经成为新的工地，正在建造新的集中居住区。

张玉磊现在居住的新房，面积有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四间北屋，四间南屋”，共120平方米。据他介绍，新楼的120平方米是用以前的宅基地免费置换的，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的价格购买而来。按照这个价格，他一共支付了12万多元，并在交出以前的宅基地的前提下获得了这栋两层小楼。

张玉磊现在居住的社区叫土墙社区，离诸城市区只有3公里。房子没有大产权，只是集体土地使用证，不准买卖。房子是自住，不会拿去卖，所以张玉磊觉得很划算。因为张早已不再种地，现为经商农户了。

在土墙社区，类似的两层小楼成了稀缺资源。土墙社区党委副书记赵玉霞介绍，这种两层的连体民居只有120套，“老百姓都抢着买，开始规划的时候，考虑到是在农村，农民有农具要放。但是后来一论证，发现这样并不太节约土地，后来建议城郊的社区建多层住宅。”因此，从去年开始，规划和在建的房屋都是5层的住宅。

行政村改社区后，张玉磊的身份并没有发生变化，他仍然是农村居民。不过，他已经不种地了。因为张玉磊家的承包地，已经以每年每亩800元的价格流转出去了。

图/洛琦

土墙社区是今年7月底由原来的5个行政村撤并而成，全社区4200人，1100户。原来的西土墙村成为这个新社区的中心村，新建的集中居住区位于中心村内。中心村的选择有一定的标准，比如交通比较方便，发展潜力比较大，有辐射带动能力。

从2007年开始，诸城在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设为208个农村社区，每个社区涵盖5个左右村庄、1500户。每个社区设立社区服务中心，向社区居民提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等功能性服务，藉以引导农民向社区中心村集中居住。2008年6月，这些农村社区全部建成运行。

从2008年6月21日起，诸城市撤销辖区内全部行政村，将原来的1249个行政自然村合并为208个农村社区，选举产生社区党委和社区居民委员会。行政村的建制在诸城变成历史，农村社区成为诸城新的社会基层组织。

不过，建制村原有的一些职能到现在还没有变化。“欠账还是属于村里。转移支付还是放到村里，不是放到社区。虽然行政村撤了，但村的一些职能还没有变。”王焕新对记者说。在村庄撤并前，王焕新是大辛庄子村的村支书。岳家庄社区党委成立后，王焕新的身份发生了变化，从原来的村支书变成了现在社区的党委委员和居委会委员。

据了解，此次诸城208个农村社区共选出“两委”成员1538人，比原村干部减少了2967人。不过，对落选干部，当地实行“两不降”，一是原补贴报酬标准不降，二是各种福利补贴不降，一直到明年“两委”换届。

对于诸城而言也应算是个工业强市，虽然它没有太多的能源承载。因此，盘活土地相对来说也是该地为政者的锦囊妙计。据测算，如果诸城农民全部实现集中居住，则可置换出8万亩旧宅基地，对于这部分土地，诸城方面称要考虑复垦或建设特色产业园区，促进农村经济发展。

为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策，如果一次拆迁超过30亩，每户居民一亩宅基地补贴20万元。而目前居民的平均宅基地面积基本在0.6亩至0.7亩之间，还有一部分农村宅基地在0.3亩至0.4亩，这部分村民即使按照亩均20万元的补偿标准，要想住面积大点的楼房，还要自己掏些钱。

诸城市民政局官员说，撤村建社区其实是跟撤小村并大村道理一样，叫“社区”不叫“村”，是诸城的一个探索。如此而言，诸城的这种探索实际上是在为土地财政收益变换一种方式，且不至于让上级部门发现其真正的违规用地行为。

诸城市农村经济管理局官员说，撤销建制村，村民变居民，消除了“农村人”与“城里人”的身份界限。农村社区化后，农民与城市居民差距进一步缩小。

诸城市龙都街道东见屯村村民、养鸡专业户李夕超认为，农民大部分有地，有牲口什么的，“像我这样养鸡住在楼上既不方便，也不现实”。

西土墙村村民王情顺介绍说，起初老百姓有抵触情绪，现在感觉住楼房环境好些，房子也能升值。

但多数“被上楼”的村民还是倾向于住平房。

除诸城外，山东的淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分地推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下演变出现的。改革的目的说到底是为了保证县一级的建设用地指标和城市土地开发的财政收益。

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“两年300万、十年1000万的农民进城计划”是重庆施行户籍改革，农民可转户进城目标。按照相关政策，转户农民自愿退出承包地、宅基地，可以获得一定补偿。

龙庆东早就想成为城里人，2007年重庆成立统筹城乡试点，他就看到了希望，现在这一天终于到了。

42岁的龙庆东来到重庆主城区13年了，他办了一家小印刷厂，生意做得很红火，在城里也买了房子。他说，由于一家人早就搬来重庆生活，农村的房子已经闲置了很久，承包的四五亩土地一直送给亲戚种，13年来没有拿到过一分钱。

按照有关文件，退出承包地的补偿，是同类土地年平均流转收益乘以承包剩余年限；退出承包地的补偿，有使用权补偿，还有购房补助等等。

龙庆东拿到梦寐以求的城市户口，退出13年没有得到任何收益的土地，还能拿到十几万元的补偿，他觉得很划算。

和龙庆东有着相同想法的人不在少数，江津区尤溪镇的张璐今年22岁，大学刚毕业，目前在县上的派出所做文员。她父母在广东打工多年，家里的土地和房子也闲置了多年，她觉得是一种资源浪费。看到重庆市户籍改革政策的第一时间，她就给父母打电话，动员他们一块儿把户口转了。

张璐认为，很多农民工到外地打工，那些土地都荒废了，浪费资源，把这些资源都收回去，统一管理，统一耕种比较好。

“土地指标”指的是农村宅基地等农村集体建设用地，经过复垦成为耕地后产生的指标。按照耕地的“占补平衡”原则，这个指标被买卖后，买方才可以在其他地方使用相应面积的土地。

重庆市市长黄奇帆在一次会议上说，1000万农民进城，将退出250余万亩宅基地。一旦退耕，等于农村地区增加250余万亩耕地。但他同时表示，当2亿农民进城的时候需要有2万平方公里的城市建设用地，农民没有（城市）户籍的时候，在城市里要用掉2万平方公里，在农村里面的宅基地都还保留着，还有5万平方公里。因为一个农民在农村占有250平方米，在城里，要占100平方米。这部分农民工占地消耗最多。如果农民有了（城市）户籍，他农村的宅基地三五年以后总会逐渐退出。

按照这个说法，重庆也将产生250余万亩的地票（土地指标），按照一亩地票15-20万元的价格，超过3000亿的收益完全可以支付给转户农民的退地补偿。同时将大大缓解城市建设土地紧张的局面。

重庆市户籍改革领导小组综合协调组组长、发改委副主任徐强也肯定地表示，千万农民进城，地票的供给会增加。随之，重庆在用地制度改革以后，就在主城区的规划区内落地，拿着地票，发展企业、发展城市。

地票收益可以支付农民的退地补偿，增加的地票供给可以用来发展企业，而事实上，改革的效应还不止这些。江津区负责户籍改革的一位负责人在接受中央台记者陆敏和陈鹏采访时就说：荒置的土地能够实现集约生产，也是这次重庆户籍改革能产生的直接效益之一。为了更好的促进户籍改革，解放被限制的土地，在重庆市的土地退出补偿基础上，江津区又新增了多条鼓励政策。

江津区的这位户籍改革负责人还说， 2009年成立了土地整治中心，实行4种退地模式。通过各种方式筹集土地周转资金，财政每年还要安排一部分资金以弥补资金不足。没有企业承包的土地，农民可继续保留承包经营权，附着各种待遇。

重庆首个农村土地交易所正式成立

为了加快城镇化建设，重庆实施户籍改革。该改革有几个特点：一，农民转户后可享受城镇社保、就业、医疗、教育、住房等待遇，这在中国户籍改革中十分突出。二，户籍改革有时间表，遵循自愿原则，有计划分成两步走，第一阶段是2010年至2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民；第二阶段是2012年到2020年，通过系统地制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件。从土地利用的角度说，农民有宅基地、林木权、承包地，很多农民不愿放弃，对此，重庆设计3年过渡时间。

有网民担心，农民进城是否为地产商拿到更多土地大开方便之门？而对于有舆论担心，农村闲置土地的大量释放，是不是意味着地产商因此拥有更多的土地资源，因此衍生权力的寻租空间？香港资深媒体人何亮亮认为，从2010年开始，重庆市正式实施统筹城乡户籍改革制度，1000万农民可自愿选择转为城市户口。重庆在4个直辖市中面积最大，有8万平方公里，户籍人口3000万人。重庆有14个区，18个县及4个自治县，这与其他3个直辖市不同。重庆市农村的比例相当大，这些土地不能简单成为城市住宅用地。

总的来看，上千万农民成为城市居民后，重庆完全可能成为西部地区最大的城市、经济中心，其为此所创造的户籍改革经验是否可资其他地方借鉴还是未知数。但如果是眼盯着地票的数量而进行的户籍转化，总让人有点“项庄舞剑”之余味。

农村闲置土地的大量释放，是不是意味着地产商因此拥有更多的土地资源

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对于800元的回购地价和4000元的商品房均价，不少村民无法接受

2008年年底，广州市政协召开专题政治协商会议，召集市各民主党派、工商联、台联和各界代表围绕《中共广州市委、广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》)进行了协商、讨论。

《意见》明确了广州市城乡一体化的目标任务，力争用5年到8年的时间，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制；力争到2015年，比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番；同时，大力推进城乡基本公共服务，健全城乡居民基本医疗卫生制度，改善农村人居和生态环境。到2020年，广州将形成比较完善的城乡统筹发展体制机制，实现城乡经济社会发展一体化新格局的各项目标。

《意见》指出，为了鼓励农民进入城镇购房、建房和向中心镇村集中居住，广州将积极探索“以宅基地换住房”方式，出台农民以宅基地换取中心镇、小城镇住宅政策，允许自愿放弃宅基地使用权且符合规定的农村居民进入城镇优惠购买经济适用房。到2010年，广州将基本完成全市农村土地所有权登记和颁证工作，对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和耕种能手的农户，市、区(县级市)按实际流转面积给予适当的财政补贴。

2009年4月，广州市委副书记、市中心镇村规划建设领导小组组长张桂芳再次主持召开市中心镇村规划建设领导小组会议，分析当前全市中心镇发展中存在的问题，研究部署当年中心镇建设的有关工作。会上宣布，广州市将引导农民进入中心镇居住，探索“宅基地换住房”新模式，即农民用宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的住宅。

张桂芳要求17个中心镇从统筹城乡一体化发展、提升中心城市科学发展实力的战略高度，进一步增强加快推进中心镇建设发展的责任感和紧迫感。要坚持科学发展、先行先试，推动中心镇在城乡统筹中实现率先发展。

2010年3月，在从化市农村工作会议上,市委书记、市人大常委会主任欧阳知提出,从化接下来将着力发展县域、镇域经济,建立就业岗位创造、技能培训、鼓励农民进城等方面的农民转移就业长效机制,闯出一条在政府主导下有序减少农民的新路子。通过加快城镇化进程,发展壮大镇域经济,为农民创造更多的就业岗位,让农民就近就业。

针对辖区内55万常住人口中,近42万是农业户口，农民进城早已形成一股“潮流”的现实，从化市决定加大对农村劳动力的就业培训力度,大力发展工业、旅游业,拉动市域经济快速增长,壮大镇域经济和农村集体经济,吸纳和承接农民转移就业。

“仅仅从户籍上改变农民身份很简单,但更重要的是要在就业、住房、福利、计生等深层次方面给予政策支持,这才是把农民组织起来最有效的办法,从政策上鼓励农民进城。”欧阳知在会上说。于是，在将“城中村”转制居民和符合条件的进城农民纳入城镇住房体系的同时，从化提出了探索一条进城农民用宅基地按一定标准置换城镇住房的新路子。

是年7月，佛山启动宅基地换商品房的5个试点，顺德是其中之一。在佛山启动宅基地换商品房的操作过程中，很多村民放弃宅基地而选择商品房，是因为商品房有明确产权，在房价高企的今天,此举相对有吸引力。但对于800元的回购地价和4000元的商品房均价，不少村民无法接受。以宅基地指标换得有产权证的商品房，可以流通盘活村民的土地资产。但在农民对土地权益不明确的情况下，由政府主导的“促进土地流转”，同时，宅基地建房审批趋严，配套收费增加，有村民成为既无力建房也无钱换购商品房的“夹心层”。 由于缺乏公共参与、公共监督,没有利益相关各方的充分博弈,农村常常出现土地被强征、强卖的现象，由此造成的冲突矛盾并不少。

滨海新区宅基地换房的博弈

66岁的农民贾秋发站在“最后的”自家小院里乘凉。他带着复杂的心情，享受着晚风拂过小院花树的一刻。他知道，以后在自家院子里乘凉，将永远成为刻在心头的回忆。2005年以来，包括贾秋发所在的天津市东丽区华明镇贯庄村在内的天津市272个村庄，正在以“宅基地换房”的名义消失。

贯庄村所在的华明镇，从2005年开始，成为天津“宅基地换房”的首批试点镇。而农民贾秋发在6年之前已经失去了耕地，现在，他又面临着失去居住在这所华北农村典型农家小院中的权利。

这些农民继失去土地以来，正面临着一场改变既有生活方式的变革。试图以“宅基地换房”“推进农村城市化”的天津市，目前正在进行一项自上而下的“农地流转改革”。

随着天津滨海新区纳入国家总体战略发展布局，天津正欲借势成为带动区域经济发展的强大引擎，而农村土地财富的释放，则是其中的关键一环。

18亿亩耕地红线不能碰触，农村宅基地就成了天津这一轮土地流转的核心内容。此间，国土资源部发文要求，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成“建新拆旧”项目区，通过“建新拆旧”和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。2006年4月14日，天津等五省市获得国土资源部批准成为第一批试点，“宅基地换房”项目由此获得政策支持。

天津市武清区梅厂镇灰锅口村一位老人在原来的土坯房前流连

但以农民身份和农居生活方式生存了大半生的贾秋发们，则对这种彻底改变生活的“改革”产生了抗拒情绪。

2008年5月开始，华明镇贯庄村866户、3368名村民委托了北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府；提起同类诉讼的还有华明镇的赤土村。

“目前这项探索是否可以在大城市郊区和经济发达地区推广，还需要通过实践来检验。” 2005年11月份，国家发改委小城镇改革发展中心在调研报告中建议，“天津的这项试验在本地全面推开，也需慎重。”

贾秋发所在的贯庄村，有着600多年的历史，紧邻天津空港开发区，近年土地价格不断上涨，其周边的土地挂牌出让价格最高已达每亩三四百万元。贯庄村所在的华明镇，则因为地理位置优越而被列入第一批“宅基地换房”试点。

根据天津市发改委的说法，以“宅基地换房”，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿的原则，农民以其宅基地(村庄建设用地)，按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入新建小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。

分歧由此产生。贾秋发认为，真正的“宅基地换房”就是，用自家165平方米的小院对等换来华明示范镇165平方米的楼房——这是当地在唐山大地震后恢复重建时统一规划的标准户型，基本家家如此。

然而，现行“规定的置换标准”却是，主房可以一比一对换，辅助房屋则是两平方米换一平方米，院落空地不算。

“这样一户平均才有75平方米的有效置换面积”。贾秋发说，贯庄村共有宅基地2142亩，1910户，平均每户749平方米(含村办企业、道路、办公楼等公共建设用地)，“即使按照宅基地换房通常的做法，政府、开发商和村民各占三分之一来计算，每户实际也应该得到249.3平方米。”

实践中，户均75平方米，仅为原村落建设用地户均749平方米的十分之一。从市场估价来看，75平方米的楼房按照每平方米4000元的均价，价值总额近30万元；而749平方米的宅基地，折合1.12亩，贯庄周边的土地挂牌出让价格为300万到400万，农民自己将一亩宅基地出售给市场，至少将获得300万收益，是宅基地换房收益的10倍。

“明明就是以房换房，哪里是以宅基地换房？”66岁的贾秋发，此前在天津市东丽区华明镇贯庄村当了42年的会计，就在2007年“宅基地换房”正式波及到贯庄村之前，他还掌管着全村的水电费。如今，守着已经被拆得支离破碎的村庄，他怎么也算不清楚，贯庄代代相传的村落，怎么转眼就缩水了90%，“若是以房换房，那我们的宅基地哪里去了？”

“如果真是按照宅基地实际面积一比一换房，我愿意搬迁。”贾秋发指着村口残存的路面上留守村民为阻挡挖掘机进入而自发设置的路障告诉记者，他认为政策本身没错，只是在执行过程中出了问题。

“实际户均有效置换面积只有75平方米，按照规定的人均30平方米的标准，一个三口之家要补足到90平方米，其中就有15平方米需要按照600元每平方米的价格购买；而要再享受每户8平方米的优惠价购买，则一套98平方米的房子还需要另外花2.5万元，这还不算装修费；如果想住更大的面积，则要按照每平方米4000元～5000元的市场价购买了。”贾秋发说，很多人没钱搬家，即使勉强搬了家，生活也没有着落。

“不管是以房换房也好，以宅基地换房也好，在这个过程中，政府确实是存在补偿不足的问题。” 南开大学经济研究所副所长谢思全受天津市发改委委托，对“宅基地换房”进行经济学分析，她告诉记者:“政府提供公共物品参与城市化进程，进而获取收益是可以的，但是政府往往拿多了。”

在谢思全看来，城乡土地中的政府强制征收的法律，以及城市规划和公共服务都是政府为了获取收益而进行的设租行为。“政府应该拿多少呢，这就有多重因素，目前还没有一个具体的标准来衡量政府参与城市化的空间应该有多大。”谢思全认为，现实中可以成交为定，而天津市提出的“安居、乐业、有保障”也是一个最基本的标准，“我们可以拿这个标准去衡量，没有做到就要求政府改进。”

对宅基地换房存在不同理解的背后，是农民与地方政府之间，就农村集体建设用地及其增值收益分配权的博弈。奥秘则在于，政府试图通过土地增值收益平衡建设资金。

公开资料显示，“土地和资金缺口”为天津市“宅基地换房”的必要性提供依据。不过，记者接触到的天津方面政府及学界人士，尚没有人能对土地和资金缺口到底有多大给出答案。

南开大学法学院教授万国华是天津市发改委委托的“宅基地换房”合法性课题组的带头人，他在为“宅基地换房”所作的一篇法律研究报告中指出，村民与村集体签订换房协议，村集体与政府签订换房协议，这一过程把集体用地实际转化为国有用地。随后，政府拥有了土地出让、土地划拨的权力，而开发商跟政府签订总体协议并出资，“前提是，村民必须自愿放弃宅基地。”

政府并不认为自己能够从中获利。“运作结果应该是农民不掏钱、政府不出资，实现项目自我的资金和土地平衡。”原天津市东丽区华明镇，为适应新城镇发展现在已经改为华明街道，其党委书记张长河告诉记者，华明示范镇项目开展得最早、规模最大，而且运作比较成功，天津已经因此把宅基地换房模式叫做“华明模式”。

具体做法是，华明镇12个村共占有宅基地12071亩，新建小城镇用于农民住宅建设和建设服务设施用地仅占3476亩，可腾出建设用地8595亩，“其中约有4000亩搞产业发展，另外的4000多亩通过挂牌出让，土地增值收益将用于农民还迁住房及社区整体配套设施建设。”张长河说。

记者试图弄清楚，这些产业发展和土地增值收益到底会有多大规模，政府需要为宅基地换房及后续配套服务付出多大的成本，天津方面的政府人员及学界人士均没有人提供这方面的预算数据。

华明街道党委书记张长河目前能够肯定的是:“土地增值收益应该是资金平衡有余，原来规划的时候是投资37个亿，回收38个亿，现在看来投资已经不止37个亿，回收也不止38个亿。”

“华明模式”正在天津广泛被复制。2009年4 月13日，天津市政府新批复了第三批12个示范小城镇。至此，天津市已经有272个村庄以“宅基地换房”的形式消失，预期将节约土地4540公顷，相当于原来272个村庄占地面积的2/3。

“在不增加农民负担和不减少耕地的基础上，实现人口向城镇集中、工业向小区集中、耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产转移。”项目具体负责人、天津市发改委区县处处长郝玉兴如此概括272个村庄、42.5万农民的最终流向。

各地政府闻风而动，纷纷奔赴天津观摩取经，“我们的接待任务太重了”。张长河忍不住感叹，“关键是要实现资金和土地的平衡，因此区位选择和当地的经济条件、就业结构和收入水平等都非常重要。”

“华明老百姓是沾光的，没有这个试点不可能不花钱给你建房，政府不投资但是少收入。”张长河说，华明镇户均宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80平方米的住宅，价值超过30万元，“农民高兴啊，家庭财产一下就增加20多万元。”

赤土村的魏泽华并不买账:“没了土地，我们的子孙后代怎么办？”潜台词则是，土地比房屋值钱。置身于遍布残垣断壁的村庄，56岁的魏泽华茫然不知所措，“你看这里像不像刚刚发生过地震？”

魏泽华的担忧，部分源于6年前失去耕地的教训。2003年以来，天津市东丽区以土地整合的方式拿走了部分村庄的土地，赤土村也因此失去了全部土地5万亩，换来的只是人均10万元的受益款，当年的补偿标准为每亩地平均2万元，“我们以为整合就是把土地集中在一起管理，整合以后还是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名义变相卖地！”

回忆起当年不小心失去的耕地，魏泽华还心有余悸:“一亩地只得到2万块钱的补偿，我们的子孙后代却再也没有土地了。” 据不完全统计，近十年来，东丽区农民以各种形式失去的土地近20万亩。

这次，摆在魏泽华和贾秋发他们面前的则是，放弃宅基地搬迁上楼。此前，宅基地在现实中被农民视为家产，并代代相传。

魏泽华还不敢设想，自己何时能够直接参与宅基地流转，进而获得土地增值收益，但是廉价放弃耕地的教训已经使她和乡亲们开始意识到，不能再轻易放弃自己栖身的宅基地了，“我们想弄回土地使用权”。

对于政府许诺的诸如“薪金、租金、股金、保障金”等给予失地农民的补偿，魏泽华也不再抱有太大的期望，已经56岁的她现在觉得，还是守着土地才能对得起已经6岁大的孙女——更何况，每个人能够具体受益多少还是一笔糊涂账！

据不完全统计，近十年来，东丽区农民以各种形式失去的土地近20万亩

“亲戚邻居都走了，村子拆得七零八落，一到晚上连路灯都没有，不搬不行啊！”

天津市发改委区县处副处长赵志华承认，农民集中居住之后，集体经济组织的资产以及土地增值收益怎么分配、农民如何入股等尚无具体办法，“我们从2005年11月份就开始研究这些了，将来应该也是在镇的这个层面上去运作，比如可以对集体经济产权制度进行社区股份合作制改革。”赵志华说。

以华明镇为例，日前建设完工的宅基地复垦项目占地2000亩，年收入可达4765万元，其中每亩土地毛收入2.2万元——6年前，东丽区部分农民以平均每亩2万元的价格失去了土地，并因此无缘分享后续土地增值收益；2006年，东丽区政府在军粮城镇永兴村、东村、大安村和无瑕街西窑村的征地价格仍然是2万元每亩；即使到了2009年，东丽区依然有土地以5.7万元每亩的价格被征用。

这一次，搬迁上楼的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。天津市东丽区华明街道办事处农办主任李健生告诉记者:“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司。”

为此，华明街道专门成立了天津市滨海华明农业有限公司，新任董事长张国强也还不确定公司未来将以何种方式具体运作，至于农民个人如何参与收益分配更是无人知晓。

贾秋发就想知道，2003年天津空港物流加工区征收贯庄村土地的28.3亿元，为什么村民只收到了7亿元，“其余的21亿多根本没见着，去向哪里？”

开着小面包载客的马云峰是一个月前才搬进华明示范镇的。这个被习惯称作华明家园的地方，与空港物流加工区仅隔着一条马路，其中包括计划容纳4.5万人的华明示范镇，“已经有4万多人了，入住率超过90%。”张长河说。

南开大学经济研究所副所长谢思全认为，在以市场机制为基础的协调和博弈中，入住率也能说明利益主体对于收益分配是否达成共识。但现实中，华明示范镇的入住率却是多重因素综合作用的结果。

“亲戚邻居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上连路灯都没有，不搬不行啊！”48岁的马云峰至今仍不习惯在新楼房的生活，偶尔还会载着像贾秋发这样的本村邻居出入支离破碎的贯庄，“搬家后晚上总是睡不踏实”。

“我们充分尊重农民意愿，不强迫搬家，也不让一户想搬的搬不起。”华明街道党委书记张长河强调说，目前还有4000多人没搬进来，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得强制拆迁。”

贾秋发对此并不感到意外。天津市规定，宅基地换房坚持农民自愿，农民需要自己写申请，同意宅基地换房；然后村集体召开表决会议，然后召开村民大会公决，公证处公证。“贯庄村没有开过会”，贾秋发说。

赤土村同样没有开会，该村书记魏宗华以工作做得不好为由，拒绝接受采访。

调查资料显示，华明街道办事处2008年曾经先后多次专门出台文件敦促搬迁，并对没有在限定日期内按照要求选房的相关人员，处以停职停薪、停止工作等处罚措施。在2008年5月4日的文件中，华明街道要求街村企业领导干部、中层干部和党员，以及各村工作人员要在换房搬迁工作中起模范带头作用。

2008年8月16日，华明街道委员会发布专门针对贯庄的拆迁文件，这份《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》要求:与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

一个星期之后，华明街道辖区内的天津市国际温泉高尔夫俱乐部有42名职工受到停职处理，房信房产物业也有29人被停职。贾秋发的儿子贾月朋，也因此失去了做物业保安的工作。

在贾秋发看来，这些似乎都已经不重要了。他很清楚，从一开始，他和天津市272个村庄的42.5万农民一起，实际上就几乎没有讨价还价的权利，而他们的集中居住将会节约土地4540公顷——这是各级政府高度重视并强势推进的必然结果。

“天津模式的这种自上而下推动，农民的参与程度应该是政府推进城市化这个公共物品的一个重要参数，但是我们列入制度，比如要求每个人签字村委会同意，现在看起来还不够，制度保障了，但是并不意味着农民签字了就满意了。”谢思华说，从中长期来看，还要看城市化中农民能否获得收益。