商务部解读《全国生猪屠宰行业发展规划纲要（2010-2015）》

商务部解读《全国生猪屠宰行业发展规划纲要（2010-2015）》

1月11日，商务部召开全国生猪屠宰行业发展规划和猪肉市场运行专题新闻发布会。发布会由办公厅副主任沈丹阳主持，市场秩序司司长向欣，市场运行司副司长王斌和市场秩序司副巡视员李振中出席并回答记者提问。

向欣: 2009年是不平凡的一年。最近中央经济工作会议明确提出了2010年经济工作的总体要求。商务部作为全国生猪屠宰行业的管理部门，肩负着保障人民群众吃上 “放心肉”，促进行业健康发展的重要责任，根据《中华人民共和国食品安全法》、国务院《生猪屠宰管理条例》及有关实施办法，制定并正式印发了《全国生猪屠宰行业发展规划纲要 （2010-2015）》（以下简称《纲要》）。《纲要》是我国生猪屠宰行业发展的重要指导性文件，对加强屠宰行业管理，调整优化行业布局，促进行业健康发展，保障人民群众肉品放心消费，将起到重要的推动作用。今天我们在此举行新闻发布会，对《纲要》进行正式发布。内容分三部分，一是介绍行业基本情况，二是介绍《纲要》主要内容，三是介绍近期生猪及猪肉市场运行情况。

第一部分 生猪屠宰行业发展基本情况。

自1998年国务院《生猪屠宰管理条例》实施以来，我国生猪屠宰行业取得了长足发展。

一、猪肉消费增长较快，屠宰企业数量大幅减少。目前，我国居民猪肉消费量占全部肉类总消费量的60%以上，人均居民猪肉消费量已由1990年的20kg增加到2008年39.6kg，增长近一倍。全国共有生猪定点屠宰企业20639个，较1998年实施定点屠宰制度前减少了80%左右，2008全年定点屠宰量达3亿头。

二、企业规模不断扩大，大型现代化屠宰企业发展迅速。2008年，年屠宰量2万头以上的规模定点屠宰厂（场）共2200余家，较2007年增加了约10%，年屠宰量达到1.86亿头，占企业实际年屠宰总量的68%。2008年，排名前100位屠宰企业总屠宰量为6400万头，占全部定点屠宰总量比重已达22%。其中，58%大型屠宰企业分布在生猪主产区，33%分布在以东中部大中城市为核心的肉品主销区。根据对全国222个大中城市 （常住人口在50万以上）的调查统计，大中城市初步形成大型现代化屠宰企业占主导的经营格局，近50%的城市排名前5位的屠宰企业销售总量已占该市猪肉年销售量60%以上，其中1/3的城市前5位的屠宰企业年销售量占比超过80%。

三、屠宰行业管理水平不断提高。2008年新《条例》实施以来，地方不断加强屠宰法规制度和管理执法队伍建设。截至2009年6月，各省市共出台屠宰相关立法151部，其中地方性法规36部，地方政府规章115部。除西藏和新疆生产建设兵团地区外，其他省市均制定了地方法规或规章。全国共设立各级屠宰管理机构2344家，成立屠宰执法队伍2787支，生猪屠宰监管执法力量得到一定加强。

四、开展 “放心肉”服务体系建设试点，努力保障人民群众对肉品的放心消费。商务部、财政部于2009年5月启动了 “放心肉”服务体系建设，选择北京、上海、江苏、福建、山东、湖北、四川、青岛、厦门和广州作为试点，中央财政安排3亿元，重点支持试点地区建设屠宰监管和肉品质量信息可追溯系统，以及大型屠宰龙头企业冷链建设。截至目前，试点地区财政和企业累计投入已达20亿元。通过 “放心肉”服务体系建设，优化了屠宰行业布局，提升了政府监管能力，规范了企业经营行为，同时也提高企业冷链管理水平，扩大了 “放心肉”供应范围，受到了老百姓和企业的普遍欢迎。

第二部分《纲要》主要内容。

一、《纲要》出台的背景和目的。

《纲要》是针对当前屠宰行业面临的新形势和存在的新问题制定的。

一是形势发生了变化。屠宰行业虽然取得一定进步，但我国经济社会发展进入了新阶段，生猪养殖方式、居民消费结构发生了积极变化，交通运输状况得到很大改善。同时资源节约、环境保护的压力越来越大，全社会对猪肉卫生和质量安全的关切也越来越高。各省级商务主管部门负责定点设置规划的制订，也迫切需要加强全国的统一指导和统筹协调。

二是问题仍然比较突出。主要表现在：产能总量严重过剩，落后产能比重过大；行业布局和结构不合理，产业集中度偏低；相当一部分定点屠宰企业设备设施简陋，未达到相关标准，屠宰操作规程和检验检疫制度尚未落实；约75%的定点屠宰企业实行代宰制，产品形态同质化、忽视品牌建设的现象仍很普遍，恶性竞争严重；屠宰行业从业人员特别是屠宰技术人员和肉品品质检验人员专业技能有待进一步提高。这些问题虽然是行业发展中的问题，但容易引发食品安全系统性风险，影响人民群众的消费安全，需要抓紧加以解决。

正是基于以上考虑，我们依据有关法律法规制定了全国性的规划纲要。

二、《纲要》的指导思想和发展目标。

《纲要》强调在科学发展观的指导下，按照优化布局、减控总量、升级改造和规范经营四方面的要求，推动屠宰行业积极调整结构和优化布局，提高产业集中度，促进定点屠宰企业改进技术装备和扩大规模，提高管理水平，提升对规模化养殖的带动能力，更好地满足人民群众对安全优质猪肉产品的消费需求。

《纲要》提出了行业发展的目标。总体目标是通过实施规划纲要，全国逐步形成以跨区域流通的现代化屠宰加工企业为主体，区域性肉品加工配送企业发挥重要功能作用，以供应本地市场的定点屠宰企业为补充，梯次配置、布局合理、有序流通的产业布局。同时《纲要》还从行业集中度、技术管理水平、肉品结构、冷链流通、淘汰落后产能等方面提出了具体目标。

三、《纲要》着力解决的几个重点问题。

第一是调整优化行业布局，大力淘汰落后产能。

一是在定点企业的数量规划上，综合考虑生猪养殖规模、屠宰加工能力、市场消费能力、交通状况等现实因素，采取行政区划和人口数量相结合的办法，对生猪定点屠宰厂 （场）的数量进行了原则规定，作为指导性的目标。二是为加强环境保护，在定点屠宰企业的设置区域上做了明确规定，加强对现有定点企业的环境污染治理，严格落实环保标准。依法关闭或迁出位于饮用水源地、密集居住区等环境敏感地带的企业；对新建项目必须执行环境影响评估和项目竣工环境保护验收，严格落实环保标准；要求并支持生猪定点屠宰厂（场）建立排污设施，确保污染物达标排放；倡导清洁生产、节能减排和资源综合利用的屠宰生产方式，推广生猪定点屠宰厂 （场）沼气工程，发展循环经济。三是通过严格执行法规标准，重新审核换证，关闭不符合定点条件的屠宰企业，与淘汰落后产能结合进行。到2013年，全国手工和半机械化等落后的生猪屠宰产能淘汰30%，到2015年淘汰50%，其中大城市和发达地区力争淘汰80%左右。考虑到中西部地区的差异，对农村边远和交通不便地区在政策上有所区别。在步骤上采取分阶段推进，对不达标企业设定了整改过渡期，对整改期结束仍不达标的，要坚决取消其定点资格。

第二，实施分类管理，注重规范流通秩序。

对边远和交通不便地区允许设置小型屠宰场点，一并与生猪定点屠宰厂（场）实行分类管理是《条例》中规定的原则，可以有效地解决因城乡差异造成的定点企业数量过多，监管手段不足的问题。为保证分类管理制度的有效执行，《纲要》同时对流通秩序进行了规范，一是打破地方封锁，要求各地不得限制卫生和质量合格的猪肉产品进入本地市场，形成大流通格局。二是监督跨区域销售的定点屠宰厂 （场）按照要求配备符合猪肉质量安全要求的冷链运输设施。三是加强对边远交通不便地区小型屠宰场点流通范围的监管。四是严厉打击私屠滥宰。通过上述措施，保证行业公平竞争和肉品安全供应。三是实行企业分级管理制度，创新流通方式。

支持大中型屠宰企业发展，适度提高屠宰行业集中度是保障肉品质量安全的重要措施，分级管理是重要手段之一。《纲要》明确，加快推行生猪定点屠宰厂 （场）分级管理制度。依据《食品安全法》和《生猪屠宰管理条例》等法律法规，制订《生猪定点屠宰厂（场）分级管理办法》和《生猪屠宰企业资质等级要求》，将定点屠宰厂 （场）划分为若干等级，等级越高标志着企业技术、管理水平越高，肉品可能的流通范围也越大，实现促进先进企业发展，逐步淘汰落后企业的目标。推行生猪定点屠宰厂 （场）分级管理制度是我们今年要推出的重大措施。

为支持有条件的屠宰企业做大做强，创新流通方式，纲要提出，使用中央财政专项资金，支持建设屠宰行业监管技术系统和肉品质量安全信息可追溯系统；支持大型定点屠宰厂 （场）发展冷链和跨区域销售网络；支持少数民族和边远落后地区的定点屠宰企业标准化改造。同时，要求各地结合各自实际，支持生猪定点屠宰厂 （场）进行升级改造，加强检验检疫能力建设。

第四，加强保障措施。一是完善法规标准，加强执法能力建设。法规标准方面，清理现有一些标准，制订《生猪定点屠宰厂 （场）资质等级要求》，抓紧出台《畜禽屠宰检验规程》等国家和行业标准。在执法能力建设方面，要整合、充实、加强商务系统的执法力量，探索建立综合行政执法队伍，落实编制和经费。同时提高执法人员素质、抓紧建立执法程序、执法责任追究等方面的制度规定。二是强化地方政府责任，建立部门协作机制。保障肉品质量安全，各级地方政府责无旁贷，其责任体现在三个方面，首先是领导责任，其次是投入责任，最后还有管理责任，《纲要》中都进行了明确。《纲要》要求各地商务主管部门加强与财政、环保、农业、卫生、工商、质检、食药监等部门的协作，按照职责分工，做好监管工作。探索建立生猪养殖、屠宰加工、猪肉流通、消费全过程的监管机制，组织开展联合执法，确保肉品质量安全。三是深入开展 “放心肉”服务体系建设。在总结2009年试点经验的基础上，扩大“放心肉”服务体系建设范围。一是继续选择部分省、市进行 “放心肉”服务体系建设试点，建设覆盖屠宰监管系统和肉品质量安全信息可追溯系统，形成从养殖到消费的完整信息链，确保责任可追溯，逐步解决肉品安全消费问题。支持部分大型企业进行冷链建设，提升“放心肉”市场占有率。二是支持西部地区和边远落后地区的企业进行基础设施改造，保障当地群众肉品消费安全。

第三部分 近期生猪及猪肉市场运行情况。

2009年，国家出台了一系列稳定生猪生产的政策措施，加强屠宰行业管理，生猪及猪肉市场总体保持平稳运行态势，定点屠宰企业生猪屠宰量大幅上升，市场猪肉销售量稳步增长，生猪及猪肉价格恢复性上涨，有效地保障了民生、促进了消费。一是定点屠宰企业生猪屠宰量大幅上升。据商务部统计，2009年11月份，全国规模以上生猪定点屠宰企业生猪屠宰量1886.9万头，同比增长17.1%。2009年1~11月，规模以上生猪定点屠宰企业屠宰量1.87亿头，同比增长24.3%。二是市场猪肉销售量稳步增长。据商务部监测，2009年12月份，全国300家大型农副产品批发市场猪肉批发交易量同比增长6.8%，千家重点零售企业猪肉零售量同比增长7.3%。三是生猪及猪肉价格恢复性上涨。据商务部监测，2009年12月份，规模以上屠宰企业生猪平均收购价格 12.22元/千克，较 11月份上涨5.6%，较6月上旬国家实施冻猪肉收储前上涨27.9%；大型批发市场猪肉平均批发价格16.83元/kg，较11月份上涨4.5%，较6月上旬上涨20.1%。但与上年同期相比，12月份生猪收购及猪肉批发价格仍分别下降9%和7.9%，当前的价格上涨主要是一种恢复性的上涨。

最后，感谢大家在百忙之中出席今天的发布会，希望大家多做《纲要》的宣传和解读工作，相信在大家的共同努力下，《纲要》的各项任务一定能够完成，屠宰行业一定会得到更好地发展，尽早实现 “放心肉”工作目标！谢谢大家！

记者:《纲要》提到压缩落后产能、优化行业布局，请问李司长我们在建立屠宰行业准入退出机制上有什么考虑?

李振中:屠宰行业市场准入和退出机制是保证肉品质量的一个必要条件，我们的《纲要》发布以后，按照《纲要》有三个方面的考虑：一是发挥地方定点设置规划的约束作用，要求各地设置定点企业必须符合设置规划的要求。二是和有关部门加强联合携手，依照生猪屠宰管理条例和《纲要》规定的条件、标准，严格审查屠宰，对不符合定点条件的经过整改，仍然达不到要求的，即取消定点资格。三是加强日常监管，建立生猪定点屠宰厂 （场）分级管理制度和违规的退出机制。

记者:最近一些生活必需品，比如粮食、食用油价格都在陆续上涨，刚才提到了生猪价格有些恢复性的上涨，请您分析一下未来时间生猪和猪肉价格的走势，会不会引起通胀?

王斌:猪肉是我国居民肉类消费中最主要的品种。生猪、猪肉供求和价格变化一头连着生产，一头连着消费，对上牵动国家领导人的心，对下涉及广大农民和城市居民的切身利益。猪价过低，将直接影响8000万养殖户的收入问题；猪价过高，则会对城乡居民特别是低收入群众的生活造成不利影响。分析第一个问题，需放宽看待猪肉供求和价格的历史视野，从6年前的今天也就是2004年1月说起。

据商务部监测，从2004年到2006年上半年，我国猪肉价格长达两年半时间处于低位运行，到2006年6、7月份猪价跌至谷底。毛猪收购价每千克6.45元，同比下跌25%，猪肉批发价格每千克9.81元，同比下跌20%。当时全国养猪已经出现大面积的亏损，杀母猪现象比较普遍，生猪存栏下降，引发了后期猪肉价格大幅上涨。

此后猪价开始持续回升，2007年疯涨了一年，2008年1季度达到历史顶峰。毛猪收购价每千克17.24元，同比上涨92%，比2006年最低点上涨了167%。猪肉批发价每千克22.88元，同比上涨67%，比2006年最低点上涨了133%。为此，国家2007年下半年开始采取一系列扶持生猪生产、补贴城市低收入群体的政策措施，并着手建立防止生猪产销大幅波动的长效机制。

在市场机制和扶持政策的作用下，生猪生产显著回升，存栏恢复到4.5亿头左右的较高水平，猪价逐步回落。到2009年6月，全国毛猪收购价每千克9.56元，同比下跌40%，猪肉批发价跌到每千克14元，猪粮比价已低于6∶1的生猪养殖盈亏平衡点，养猪又开始赔钱了。按照此前制订的《防止生猪价格过度下跌调控预案》，国家发改委、农业部、商务部等部门联合发出生猪供大于求的预警信息，并及时启动了国家收储。截至目前，猪价已持续半年小幅回升，2010年第一周毛猪收购价12.36元，比去年6月收储前上涨29%，但同比下降8.4%。猪肉批发价17.08元，比收储前上涨22%，同比下降8.3%。

目前，猪粮比价已回升到盈亏平衡点以上，达到6.58∶1。另据农业部测算，2009年卖一头猪农民平均可以赚150元左右。通过以上分析可以看出，去年7月以来的猪肉价格上涨是恢复性的，而且是一种良性上涨，猪肉价格总体在合理水平范围之内。

关于下一步走势。首先，今后猪肉供求和价格出现一定程度的波动均属正常现象，但未来一年内供求和价格将以平稳为主调，应不会出现2004~2006年的 “大落”，也不应出现2007年的持续“疯涨”。因此当前没有必要为猪价上涨恐慌，担心猪价上涨引发通胀也是不必要的。具体分析如下：

从供给总量来看，据农业部统计，2009年11月底，全国生猪存栏4.66亿头，比2008年同期增长4.1%，比生猪市场调控预案确定的最低目标 （不低于4.1亿头）高13.7%。1~11月，全国出栏生猪共计5.79亿头，同比增长3.5%。生猪养殖的规模化水平不断提高。据农业部发布的数据，2009年生猪规模化养殖比例达到60%左右，比2007年大幅提高，生猪行业的抗风险能力显著增强。

从供给结构来看，2009年1~7月份能繁母猪存栏呈逐月小幅下降的趋势，11月底能繁母猪存栏数4870万头，比10月微降0.07%，占生猪存栏总数比重达10.5%，处于正常的水平。从育肥猪的结构看，2009年下半年仔猪、中猪、大猪的比例与上半年相比变化不大，结构也较为合理，为今后一段时期市场供给提供了可靠的保障。预示着2009年12月份至2010年5月生猪存栏虽会小幅下降，但生猪出栏是基本稳定的。

从养殖成本来看，既有下降因素，也有上升因素，总体养殖成本略有上升。下降因素中，当前仔猪价格比2009年初下降了10%，比2008年最高水平下降了54%。上升因素中，饲料成本约占生猪养殖总成本的70%，而玉米又占饲料的65%~70%，去年以来玉米、豆粕等饲料价格持续上升直接拉高养殖成本，同时人工、交通运输等费用也呈上升趋势。

从消费需求来看，猪肉消费的季节性特征非常明显，1月、2月、9月和12月是一年中的猪肉消费旺季，消费量约占全年总量的40%。从短期趋势来看，随着猪肉消费需求增加，预计今年春节前生猪及猪肉价格仍将呈现小幅上涨的态势；节后2~4个月，随着消费需求下降，生猪及猪肉价格可能呈现回落态势。

从政策机制看，为防止猪贱伤农、猪贵伤民现象再次发生，目前国家已经形成了维护生猪产销稳定的长效机制：一是扶持生猪生产政策措施未退出。近年来，国家出台了一系列扶持生猪生产的政策措施，如能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补助、生猪良种补贴等，促进了生猪生产的稳定发展。二是生猪市场调控机制不断健全。2009年国家出台了《防止生猪价格过度下跌调控预案》，明确了生猪市场调控的预警指标、预警区域、响应机制等内容，初步建立起较为完善的生猪市场调控体系。去年6月中旬实施的国家冻猪肉收储工作效果很好，为今后的调控工作积累了丰富经验。三是市场监测和预警体系不断完善。发改委、农业部等部门分别从生猪生产和防疫、猪粮比价等方面定期发布引导信息。商务部开展了生猪等畜禽屠宰统计，结合生活必需品市场监测，定期发布屠宰量、猪肉出厂价格、批发价格等信息，指导生猪养殖户适时调整养殖规模和结构。另外，《全国生猪屠宰行业发展规划纲要 （2010-1015）》正式发布实施，将对推进屠宰行业规模化、规范化发展，对保障肉品质量安全和猪肉市场供应稳定发挥重大作用。

记者:我们在市场调查的时候发现，以前受大雪的影响，菜价价格有很大幅度的上升，但是对猪肉的价格并没有产生很大的影响，有些地区还有小幅度的下降，不知道是不是跟我们《纲要》出台有关系?暴雪对猪肉的价格为什么没有产生影响?第二，对于目前市场上出现的 “问题猪肉”和 “瘦肉精”事件，有没有采取一些针对性的措施?

向欣:肉品质量的安全问题是备受社会关注的，商务主管部门在监管方面也做了大量的工作。饲养环节应该说是瘦肉精的源头，在这方面，相关部门和地方在执法、监测等方面已经采取了一些措施，并不断加强相关工作。。

另外，作为生猪屠宰行业的管理部门，我们在屠宰关口要把好关，要防止有问题的生猪、猪肉流入市场。我们和相关的检验检疫机构，特别是畜牧兽医师做好衔接和配套，一旦发现收购的生猪存在着问题，即配合有关部门将其销毁。

王斌:蔬菜和今天的新闻发布主题关系不大，做一个简单的解答。的确如你所说，蔬菜和猪肉价格均出现不同程度上涨，目前猪肉价格上涨没有蔬菜反映那么强烈。但猪肉的生产周期很长，如果生猪生产出了问题，母猪少了，恢复起来需要近两年左右的时间。