我国海洋区域管理中存在的不协调问题及其对策研究＊

王 琪 李文超

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

我国海洋区域管理中存在的不协调问题及其对策研究＊

王 琪 李文超

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

“协调”是海洋区域管理的核心问题。海洋区域管理要协调各涉海行业间的关系、海洋区域管理部门与涉海行业的关系、管理部门各层级间的关系,以及管理部门与企业、公众的关系等。目前在我国的海洋区域管理中,仍然存在政策法规、管理体制、用海者利益等方面的不协调,困扰着海洋的可持续发展和利用。本文针对目前我国海洋区域管理中存在的不协调问题,分析其存在的原因,并从政策制定、执法保障、制度建设、技术创新等方面寻求解决问题的对策。

海洋区域管理;协调;涉海主体

海洋区域管理是“以特定生态系统区域为地理单元,综合运用法律、政策、计划和传统文化等手段,统筹协调解决区域内主要海洋问题的过程和机制”。[1](P21)海洋区域管理具有跨地区、跨行业、跨部门,涉及多产业、多学科和多领域的特征,在管理中涉及多个主体,不仅包括政府,还包括企业、第三部门和公众等,管理起来相对复杂,管理过程中不可避免的会出现问题,而这些问题又集中体现在各项法规制度、各组织机构,以及各利益主体间的协调方面。因此,要解决海洋区域管理中的问题,首先需要解决好协调中的问题。

一、目前我国海洋区域管理中存在的不协调问题

我国海洋区域管理仍处在不断改进和完善的阶段,发展过程中还存在着诸如立法与执法的不协调,管理体制上的不协调等。

(一)海洋区域管理立法与执法的不协调

法律的建设和实施是保证海洋区域管理体系形成、巩固、完善的条件,也是维持海洋生态平衡、保证海洋资源有序开发的基本保障。目前在海洋区域管理的法制建设中,主要存在以下方面的不协调。

1、海洋区域管理法律法规建设滞后于时代发展。我国于2002年颁布实施了《中华人民共和国海域使用管理法》,之后制定了如《海域使用申请审批暂行办法》、《海域使用权登记办法》等配套的法律法规,但是这些法规强制性有限,不能很好的约束各行、各业对海域开发日益高涨的热情。中国海监第九支队在2005年第一季度开展了巡航执法检查,现场检查了近20个海域使用工程项日,发现有很大一部分项目属于“边论证、边施工、边办证”的“三边工程”。“三边”用海工程的出现,扰乱了国家及地方海域使用管理的正常秩序,产生了极大的负面影响。随着21世纪海洋世纪的到来,我国亟需制定《中国专属经济区和大陆架法》、《海岛开发管理法》、《海洋资源开发管理法》等法律,加快海洋法规与国际海洋法规接轨,尽快完善我国的海洋法律体系。

2、立法执法出现脱节。海洋环境管理“立法完善、执法不严”,导致有的排污工厂宁可交罚款,也不愿投入资金治理污染;有的地方政府采取地方保护主义,为保持经济增长而不愿对造成污染的工厂进行处罚等,结果导致海洋环境的污染行为不断加剧。因此,罚款数额必须超过治理污染投入,这样才能真正起到以罚款促治污的目的。

3、海上监督执法部门权责不统一。现行《海洋环境保护法》确定的海洋环境保护管理体制,没有很好发挥我国海上监督管理力量的作用。国家建成了海洋监测和海洋信息网络系统,装备了海监船舶、飞机等海上监督执法管理手段,成立了一支海上执法队伍,并拥有数千人的技术保障系统,理应在保护我国海洋环境与资源免受损害方面起到主力军的作用。然而,现行的海洋环境保护管理体制却未能很好的发挥这支海上监督执法力量的作用,同时,海洋环境监督部门在实际执法过程中也常常面临有权无力、有责无权、责权分离的局面,从而影响了我国海洋监督执法的权威力量。

(二)海洋区域管理体制上的不协调

海洋区域管理涉及到许多管理主体,是复杂程度较高的管理过程,需要各方面的分工与合作,目前,我国的海洋区域管理中存在着管理体制上的不协调。

首先,海洋区域管理政策的制定和管理的执行缺乏统一性。在制定海洋环境管理政策时,缺乏从整体上对我国的海洋环境管理工作进行统筹考虑和全面规划。国家统一的海洋环境政策的调研、制定缺乏连续性和衔接性,已制定出来并实施的统一政策,没有确定的管理部门,经常出现政策执行中的自流现象;各有关海洋部门,在组织海洋环境的开发和保护活动中,往往不注意国家海洋总政策的贯彻,只考虑本行业的海洋政策的执行,导致海洋环境的开发没有最大限度的发挥其功能。

其次,管理主体间权限不清,部门间缺乏协调与合作。由于现行法律法规缺乏统一的协调管理机制,部门间的配合缺少约束措施,造成陆、海环境管理严重脱节。目前涉及海洋环境管理的机构包括环保局、海洋与渔业局、国家海洋局北海分局、海监总队、海事局,以及海军等多家机构,分属不同的主管部门,依据不同的法律、法规对不同区域和类型的海洋活动进行管理和监控,由于缺乏整体的协调和管理机制,各部门各自为战,难以形成合力。由于缺乏有效的协调机制,在海洋环境保护执法管理中还出现了部门之间或单位之间的工作既有重复和交叉,又存在互相推诱或扯皮的现象,造成“多龙闹海”的局面。

另外,我国海洋资源的开发管理长期缺乏统一规划、统一政策,往往开发在前,管理滞后,加之地方政府合作力度不够等,造成了海洋区域管理的不协调。

(三)海陆界限难划分,用海者利益的不协调

土地和海域共为领土,也是最基本的资源,前者归土管局管,后者归海洋局管,这是明确的。问题仍在滩涂。在当前海域管理中,对滩涂的管理,有的地方是同一部门,有的地方是多个部门,由此造成管理上的不协调。以舟山为例,舟山地处海岛,不存在河口围垦问题,所有的滩涂围垦项目都应该属于海域使用管理范畴;目前平均大潮高潮线为海陆分界线是国际通行惯例,国务院有关文件和相关技术规范也已认定。但是,当地水利部门认为,理论水深0米以下是海域,0米线以上为滩涂,因此,在等深线负0米线以上筑堤围垦,是不涉及海域使用的围垦项目。这给海洋主管部门依据《海域法》管理滩涂围垦带来了难度。因此,虽然《海域法》明确规定了“海岸线”,但海陆界线的划分操作起来仍是比较困难。

随着海洋开发项目逐年增多,用海矛盾日益突出,纠纷不断,经济损失严重,并威胁到沿岸生产和生活。养殖挤占港口锚地,粮、苇、盐业互相争滩等现象普遍存在。部分单位和个人甚至将海域使用权视为所有权和管辖权,从而出现“谁有钱,谁占领;谁占领,谁所有;谁所有,谁开发”的不良现象。所以,仅凭《海域管理法》仍难以有效地协调行业用海矛盾。

(四)环境污染治理手段与科技创新步伐的不协调

我国的海洋环境污染来源有陆源污染、海上污染等。据监测,大连湾海水含油量最高超过我国《海水水质标准》三类标准25倍,其他污染物超过三类标准达7～76倍,底泥中污染物几乎全部超标,高达10～52倍。海洋环境质量日益恶劣,致使大连湾赤潮频发,海洋珍稀品种资源濒于绝迹。在奥运会举办前夕,青岛地区的海洋污染造成了海上生长了大面积的浒苔,海水富营养化的危机正在步步逼近。我国海洋污染已经到了十分严重的地步,且透过近几年的海域环境质量公报可以看出,我国海洋环境的治理收效甚微(见图1和图2)。[2](P12)

图1 近年来渤海环境质量

图2 近年来全海域环境质量

海洋资源开发科技含量偏低,是导致不适度用海和海洋环境污染的重要因素。我国海洋资源开发与利用仍停留在粗放式或资源掠夺式状态,以海洋资源为优势的高附加值产业还没有形成。传统海洋资源开发的科技水平不高,科研基础薄弱,人材缺乏,高科技研究、开发成果产业化能力还很薄弱。海洋渔业捕捞渔船还未全部机动化。海洋卫星遥感技术、深潜技术、深海资源开发技术、海洋农牧化技术、海洋化工和海洋药物开发利用科技水平远落后于国际先进水平。在海水资源利用方面,主要产业是制盐业,滨海砂矿利用率、海洋能利用率低,从海水中提取其他有重大价值的产品较少,开发利用技术落后和效益低下,加大了海洋开发的盲目性,也制约了海洋经济的快速发展。

二、海洋区域管理中存在不协调问题的原因探析

海洋区域管理的目的是协调关系、解决现实中存在的问题,平衡和促进海洋经济、社会科学的发展。导致目前海洋区域管理不协调的原因是多方面的。

(一)海洋区域管理中的利益冲突

随着商品经济的不断渗透和发展,利益己成为各行各业的首要追求目标,体现在海洋区域管理中则是海洋区域管理涉及到的主体之间利益的协调。海洋区域管理主体之间利益的冲突引起不少中央与地方、地方与地方的矛盾,区域利益常常激起地方保护主义,造成地区之间管理权利的人为分割,这些都不利于海洋区域管理的实现和海洋的发展。[3](P26)

海洋区域管理是基于生态系统的海洋区域划分,有别于基于行政区划的海洋管理。但是在各个生态区域中仍然包含有多个行政区域,这些行政区域的管理主体之间难以形成统一的利益目标,各区域间有自己的甚至是相互冲突的经济利益,这在一定程度上增加了海洋区域管理的难度,同时也造成了管理上的不协调。在同一海洋区域的各级管理主体之间,不同区域管理主体之间,都存在着利益分配问题。海域使用管理中存在的矛盾冲突,海洋环境管理中存在的管理不力和海洋资源管理中存在的利用不合理等现象,从根本上说都是因为利益的冲突。这个“利益”包含有经济利益、政治利益和文化利益,具体说来,利益冲突与分工、资源稀缺、权力分配、目标差异等有关。海洋中存在的巨大价值使人们竞相争取资源的拥有权或者使用权。但是,自然资源是有限的,由此必然造成自然资源利用中的矛盾产生。而在管理过程中,管理者作为理性的经济人,也会因为各方的利益驱使或者诱惑而改变管理的初衷,产生海洋区域管理中的“寻租”,这必然导致管理偏离原有目标,出现管理不善或者乏力的状况。同时,海洋本身的价值也会使管理者为了短时利益,而放弃长远的公共目标。

(二)海洋经济发展与海洋环境保护之间矛盾的客观存在

开发利用海洋资源,促进海洋经济的发展,提高人民生活的质量和水平,这是人们所期望的。然而海洋经济发展与海洋环境保护往往处于矛盾之中。海洋经济的发展意味着海洋产业的发展,而海洋产业的发展,往往伴随对海洋环境的破坏。将库兹涅茨曲线的研究成果应用于环境,给人一种印象:在经济发展的进程中,环境先是变得恶化,而后得到改善,似乎环境污染和自然资源的衰竭是经济发展的不可避免的代价,好像人类必须经过“先污染,后治理”的过程。的确,发展海洋经济必然会带来海洋环境在某种程度上的破坏,但不能对此听之任之。在海洋经济发展的早期阶段致力于控制污染排放和资源枯竭显然从经济上讲是合理的。因为,今天防治和治理海洋环境在某些方面的退化可能比等将来海洋环境已严重破坏时再治理更节省费用;而且在较早阶段的治理可能会阻止海洋环境恶化的不可逆性。

(三)海洋区域管理中存在外部性和政策的滞后性

在海洋资源的使用和对所污染的环境补偿中,存在着很明显的外部效应。比如对海域的污染问题,很多厂商为了节约成本,大量的向邻近海域投放废水、垃圾等,对海域造成了污染。在这个例子中,厂商的行为污染了海域并且还影响了他人的福利,但是,在现实情况下,这些厂商通常是不需要为自己的行为付出经济代价的。在我国的海洋区域管理中,诸如此类对海洋资源使用和补偿存在外部效应的例子举不胜举。外部性存在于海洋区域管理中,导致了海洋资源价格扭曲和供求关系的异常,使得价格无法真实地反映产品的成本,缺失了价格杠杆,以及供求关系的扭曲,使得市场机制无法完成对资源的最优配置,出现了市场失灵的状况。

在我国海洋区域管理中,存在着政策的滞后性。海洋区域管理面临着许多时效性很强的突发事件,需要政府及时、准确的做出决策。但是,由于海洋区域管理是一项复杂的管理活动,政府在决策前必须慎重的考虑各种影响因素,导致了政府决策往往滞后于海洋突发事件的发展。这样一来,我国海洋区域管理政策的时效性便大大降低,一定程度上造成了海洋区域管理的低效。

三、解决海洋区域管理中不协调问题的对策

(一)兼顾海洋区域管理政策制定的统一性和多样性

海洋区域管理政策是海洋区域管理的指南针,它通过规定可操作的海洋区域管理目标和准则来规范涉海主体的活动,并建立机制确保区域政策的实现。

政策的统一性是指海洋区域管理要有统一的海洋政策作为总的准则和指导。所谓统一的海洋政策,是从维护海洋整体利益出发,综合考虑各种海洋利用活动的政策,对涉海各行业、各部门的统一协调。如《中国海洋事业的发展》白皮书、《中国海洋21世纪议程》、《中华人民共和国海域使用管理法》等。统一的综合性海洋政策是海洋事业发展的指导思想,对于国家海洋事业的全面健康发展起积极的引导作用。

海洋自身的特点以及海洋实践活动的特殊性要求政策的制定必须符合区域特色。因此,在制定海洋区域政策时要体现多样性。首先,针对海洋的自然特征和社会特征,要统筹兼顾,做出对海洋环境和资源的最优化选择;其次,海洋区域政策在供给方式、手段安排上要形式多样,使各管理主体有着选择的余地;最后,实现海洋区域政策立法的多样性。各类具体的海洋区域政策,如区域海洋资源政策、区域海洋环境政策、区域海洋渔业政策、区域海洋油气开发政策等,作为统一的海洋区域政策分支系统,在与统一的海洋区域政策保持一致性的同时,又要在本行业中发挥着重要指导作用。

强调海洋区域政策的统一性不是为了取消多样性,而是为了使整个海洋区域政策系统中的各子系统充分发挥作用。因此,统一性和多样性要共存于海洋区域政策这样一个同一体之中。

(二)加强海洋区域管理的监察执法保障能力

区域管理的最终成效能否实现除了与管理体制、社会公众的积极参与等有直接关系外,又是与对管理措施的落实情况开展常态化的监督检查密不可分。监督是一项重要工作。因此,在建设区域海洋管理机制时,不仅要充分考虑利用海上执法队伍对管理措施落实情况的监督检查,以维护区域海洋生态系统健康、实现区域经济社会的可持续发展,还要认真考虑如何增强海上各执法队伍相互配合、减少冲突与矛盾,特别是提高执法效率、减少因多重执法对区域内企业团体和公民的无益扰动的问题。在建设和强化区域监察执法能力时要统筹考虑现有执法力量的实际,在执法队伍间建立有的协作机制,打破部门、行业、区域割据,开展联合执法、综合执法,以实现对区域管理目标的执法保障作用。

(三)完善海洋区域管理的制度建设,构建利益协调机制

海洋区域管理中利益冲突的产生与以行政区域为边界的利益格局有着直接的关系。因此,为了保证海洋区域一体化的整合和发展,必须着手建立利益协调机制。海洋区域管理利益协调的对象十分广泛,既包括存在隶属关系的管理部门间的利益协调、涉海行业间的利益协调,也包括政府与企业、公众之间的利益协调。针对不同的协调对象,选择相应的协调制度,才能有的放矢,达到有效的协调目的。

1、会议制度。会议协调已经成为海洋区域管理中经常使用的协调手段,为了保证其规范运行,避免效率低下,应合理规定会议召开的条件、时限和会议讨论内容范围等,明确规定与会代表的比例,尤其是保证公众、科研人员、企业的代表比例,压缩不必要的会议,尽量缩短会议时间,减少会议消耗的人力物力,制定会议决策章程,提高会议效率。

2、临时组织协调机构设立制度。临时组织协调机构,容易出现设立容易、撤销难的现象,使很多临时机构固定化,造成机构臃肿。因此,也需对此协调方式加以制度化,明确规定设立临时协调机构所需的条件、设立的形式、机构的职责和权限、机构的解除条件和人员去向,既保证机构的有效运作,又避免不良后果的产生,使之能够善始善终地完成其协调职责。

3、海洋信息协调制度。海洋管理所涉及的部门往往具有较强的技术和专业性,各部门都有各自的知识优势,并容易在实践中形成一定的知识保护,不同的部门间很难完全沟通和了解,这就为协调部门职能的有效发挥设置了困难。因此,应该建立海洋信息协调制度,规定各涉海部门、行业、企业所应公开的信息,以及涉及具体海洋管理事务时,各部门应提供的协助信息,以便于协调工作更加科学合理,避免协调的不公,出现协调中的新矛盾。

4、协调检查制度。为了保证协调的有效性,应该设立相应的协调检查制度,对各个协调部门一段时间内的主要协调事项定期检查,总结协调的效果,对存在的问题进行分析,形成协调考核办法,制定考核条例和细则,使协调工作不致流于形式,有名无实。[4](P43)

(四)加强海洋区域管理的公众协同参与

海洋区域协调管理离不开与用海者的横向联系,用海者的参与对于有效的海洋区域管理至关重要。我们可以借鉴国外水资源管理中公众参与的已有成果,并将其逐步运用到海洋区域管理的公众参与机制的建设中来,将海洋区域管理提高到一个新的水平。我国在这方面已经有所尝试,例如,“台湾海峡及毗邻海域海洋环境动力实时立体监测系统”福建示范区项目,便成立了由省人民政府主管副秘书长担任组长,国家科技部、国家海洋局有关业务部门负责人担任副组长的福建示范区项目协调领导小组;领导小组下设办公室,挂靠在福建省海洋与渔业局,负责项目建设过程的具体组织、协调和管理。[5](P11)

因此,我国的海洋区域管理应尽快组建综合性的海洋区域管理委员会,创新管理模式。综合性的海洋区域管理委员会应属于法定型的行政主体,由国家法规明确其职责、权限和隶属关系,它应是新型的体现民主协商原则的委员会,由海洋区域中具有代表性的人员和机构组成,包括海洋区域的行政主管部门代表、海洋区域内的涉海企业、研究海洋区域管理的教学和科研机构以及公众代表等方面,是真正的海洋区域治理、开发、利用、保护的协调、决策机构。海洋区域管理委员会的日常机构应设在现有的海洋区域管理机构内,列入国家的行政序列。海洋区域管理委员会行使国家赋予的职权,代表行政区域的利益,反映公众的呼声。只有这样的管理机制,才能实现海洋区域管理中的公众协同参与,将海洋区域管理提高到一个新的水平。

(五)实现海洋科学技术的及时创新

海洋科学技术是开发利用海洋资源、保护海洋生态环境、促进海洋经济可持续健康发展的重要支撑。区域海洋管理中科学技术支撑包括海洋环境立体监测系统、数据信息系统和环境与灾害预警系统。

首先,要对施加管理的海洋区域开展系统监测与分析。包括了解区域生态系统的结构、环境介质,以及不同生物种群和群落间的相互关系与相互作用,分析生态系统的机能运作、评估其现状并确定达到理想状态所需定立的生态目标,以及生态系统面临的压力及其影响。

其次,要建立科学的管理措施响应指标体系。包括建立指标、界线和具体目标等来监测措施实现的进展情况,并指导管理决策。按照联合国的推荐,指标应说明生态系统现状、特定活动的生态系统特性或影响。

最后,要建立功能完善高速的数据信息服务平台。该平台应当具备高速、海量处理各类复杂数据、信息的能力,能充分利用计算机技术、GPS技术、数据仓库技术、专家诊断系统等现代信息处理技术和海洋自然科学技术、环境管理科学技术,以及区域海洋的可持续发展模型、海洋生态环境评价模型等,对管理过程捕获的各类信息及时、准确、系统和快速的加以处理和分类,实现海量海洋数据信息的多维表达和交互应用。

[1]周鲁闽.区域海洋管理框架模式研究[D].厦门大学,2006.

[2]国家海洋局.中国海洋历年统计年鉴 [R]北京:海洋出版社,2007.

[3]陈湘满.论流域开发管理中的区域利益协调[J].经济地理,2002,(9):26.

[4]刘芳.治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究[D].中国海洋大学,2008.

[5]王婷婷.基于流域统一管理的区域水资源管理研究[D].河海大学,2005.

Abstract:“Coordination”is the core of management of marine areas.Management of marine areas need to coordinate the relationship between the sea-related industries,the relationship between marine searelated industries and the government,the relationship between the departments,enterprises and the public.At present,China’s marine areas management still have some coordination problems in policies and regulations,management system,which problems with the oceans sustainable development.This paper targets at the current management of our marine areas that exist in non-conforming issues,analyze the reasons for its existence,and searching for solutions to this problem from policy makers,law enforcement protection,institution building,technology innovation.

Key words:management of marine areas;coordination;sea-related subjects

责任编辑:王明舜

Coordination problems and countermeasures of Chinese marine areas management

Wang Qi,Li Wenchao
(Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D630.1

A

1672-335X(2010)02-0033-05

2009-10-12

山东省社科规划项目“区域海洋环境应急管理的政府协调机制研究”(08CZZJ04)

王琪(1964- ),女,山东高密人,中国海洋大学法政学院教授,主要从事海洋管理与行政管理研究。