基本公共文化服务均等化问题研究<br/>——以区域间对比为视角*

基本公共文化服务均等化问题研究
——以区域间对比为视角*

2010-09-08顾金喜宋先龙

中共杭州市委党校学报 2010年5期

□ 顾金喜宋先龙于萍

基本公共文化服务均等化问题研究
——以区域间对比为视角*

□ 顾金喜宋先龙于萍

通过对基本公共文化服务均等化系数的测算发现,我国区域间基本公共文化服务非均等化特征明显。提高基本公共文化服务意识、制定《基本公共文化服务均等化》条例或行动框架、明确各级政府基本公共文化服务权责、继续增加对基本公共文化建设的投入、创新基本公共文化服务形式等是实现我国当前区域间基本公共文化服务均等化的重要举措和必然的战略选择。

公共文化服务非均等对策

改革开放30多年来,中国在经济领域取得了举世瞩目的成就,人民生活已总体进入小康水平。但伴随着经济的快速增长,我国城乡之间、区域之间的发展失衡问题并没有得到有效遏制,基本公共服务供给能力差距持续拉大,基本公共服务非均等现象十分突出,已成为影响社会和谐的重要因素之一。自2006年3月“十一五”规划首次提出“逐步推进基本公共服务均等化”到2008年10月十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一,“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,如何“逐步实现基本公共服务均等化”也成为当前改革的重点和难点之一,也是亟待回答的重大理论和实践问题。[1]

党的十七大报告从公共文化服务体系建设的理论基础和终极目标出发,提出“保障人民基本文化权益,使社会文化生活更加丰富多彩,使人民精神风貌更加昂扬向上,以推动社会主义文化大发展大繁荣”,把基本公共文化服务均等化上升到重要的战略高度。成熟的基本公共文化服务,表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共文化服务大致均等。逐步实现基本公共文化服务均等化,是保障公民基本文化权益的一个重要手段,是完善公共服务体系的一项重要内容,是构建社会主义和谐社会的一项重要举措,也是强化人力资源开发,促进所有公民全面发展的必然战略选择。本文的研究目的主要是通过基本公共文化服务均等化系数的计算,评估区域间基本公共文化服务均等化的程度,并在此基础上探讨实现我国区域间基本公共文化服务均等化的对策建议。

一、文献简要回顾

目前国内对基本公共文化服务均等化的研究成果并不多,大多数仍集中于基本公共服务均等化层面上。研究者分别从基本权利、机会均等、结果平等等角度对基本公共服务均等化的内涵进行了界定。尽管国内学者说法各异,但观点大致相同,多数学者认为,基本公共服务均等化是指政府应使国民平等地享有水平大致相等的基本公共服务,尽可能保障公民的基本生存权利和发展权利[2]。而对基本公共文化服务均等化的研究目前仍然主要集中体现在规范分析方面,如毛寿龙认为,公共文化服务就是基于社会效益,不以营利为目的,为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动[3]。张桂琳认为基本公共文化均等化是指向全国各地的居民提供大体相同的公共文化服务;我国基本公共文化均等化存在的主要问题表现在文化服务经费投入较低、城乡差距巨大、地区差距较大等方面[4]。边继云则认为,城乡公共文化均等化是公共文化体系建设完善的必然趋势和必然要求,城市偏向型的公共文化供给制度、“输入偏好型”的农村公共文化扶持制度、非均衡的城乡公共文化运作方式等是造成城乡公共文化非均等化发展的深层次原因,优化财政资金投入结构、增加农村公共文化投入主体、实施“千镇万村种文化”工程、以城带乡、城乡联动发展等是现阶段加快城乡公共文化均等化建设的有效措施[5]。

也有部分学者试图通过指标体系的建构对基本公共文化服务均等化的状况进行分析,如毛少莹提出应从发展规模、政府投入、运作机制、社会参与、公众满意度等五个维度,每个维度下设计若干指标来对公共文化服务的绩效进行评估[6](P402)。其中,发展规模维度的指标包括公共文化服务机构总数从业人员比例、每万人公共图书馆数、人均公共图书馆藏书册数等;政府投入维度的指标包括政府文化事业财政拨款及其占政府总财政支出的比重、人均公共文化事业财政投入等;运作机制维度的指标包括工作质量等;社会参与维度的指标包括社会捐赠、年人均文化娱乐消费、年人均观看文艺演出场次等;公众满意度维度的指标包括公共文化服务的公益性、公共文化服务的多样性、公共文化服务的便利性等。

总体来看,目前学术界的研究在对基本公共文化服务均等化内涵的挖掘上有待深入,对实现途径的研究有待进一步开拓,特别是实证方面,还缺少基本的测量、计算与论证。本文的研究试图通过指标体系的建构和均等化系数的测算,通过实证分析得出相对可靠的结论,最后在此基础上探讨我国区域间基本公共文化服务均等化存在的问题,并提出对策建议。

二、研究方法

(一)分析框架

研究基本公共文化服务均等化程度,首先要设计一套科学合理的评价指标体系进行评估,指标体系的科学性和有效性直接影响着评估的成败。评价指标体系的构建是一项复杂的系统工程,本文用投入、产出两个基本维度,每个维度下设计若干指标来对其进行评估。选择指标的时候,我们重点把握以下原则:(1)科学性原则,即指标体系的建立,必须能够客观充分地反映基本公共文化服务均等化的现实情况;(2)可比性原则,即指标的选取与设计既要体现基本公共文化服务建设内容的共同点,有利于与全国其他地区的横向比较,又要考虑基本公共文化服务的发展情况,有利于历史性的纵向比较;(3)操作性原则,即指标的选取与设计要与数据的可取得性相结合,指标内容应尽量简单明了。由此,我们以投入维度中的公共文化财政支出占政府财政支出的比重、人均文化事业费、人均购书费,产出维度中的每万人公共图书馆数、人均拥有公共图书馆藏书册数、每万人群艺馆/文化馆数量、广播/电视人口覆盖率、艺术表演团体每团年均到农村演出场次作为评估基本公共文化服务的主要指标(如表1所示)。本文在研究时,重点选取公共文化财政支出占政府财政支出比重、人均文化事业费、人均购书费、公共图书馆人均拥有藏书册数四个指标对区域间基本公共文化服务均等化作对比研究。

表1 基本公共文化服务指标体系

(二)分析方法

指标设计之后,为反映真实的基本公共文化服务水平,发现存在的问题,找出解决问题的途径,我们首先通过计算均等化系数来对照测量基本公共文化服务均等化程度,其次采取简单算术平均的方法,来反映区域间综合均等化系数。所谓均等化系数,是指某一地区在某一历史时期内,内部各子系统以统一标准进行比较而得到的系数。通常而言,系数在[0,1]的区间。当系数为1时,表示该地区的基本公共文化服务是均等的,区间[0.8,1]表示较为均等,区间[0.6,0.79]表示一般均等,区间[0.4,0.59]表示一般不均等,区间[0,0.39]表示较为不均等。具体可用公式可表示为:A=B/C(A表示均等化系数,B表示某一地区某一历史时期内基本公共服务的供给,C表示某一地区某一历史时期内摒除一切不利因素,最大可能实现的基本公共文化服务供给)。之所以采取这种方法,是因为:(1)可以完全准确反映各地区的基本公共文化服务差异状况;(2)可以树立明确的标杆,并给所有的地区都设置提高和改善的空间[7](P12);(3)采取这种方法将各单项指标转化后的数据都在0—1之间,转化后的数据相对数学性质明显,便于下一步的数学处理和比较。

(三)样本的选取

按照社会调查的抽样要求,本次抽样根据2008年东、中、西部各省(区、市)①本文所指的东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。人均生产总值的排序,分别选取人均生产总值处于中间位置的2个省(区、市)作为样本。东部为江苏、广东两省,人均生产总值全国排名第5、6位;中部为湖北、河南两省,人均生产总值全国排名第16、17位;西部为青海、四川两省,人均生产总值全国排名第21、24位,具有较强的代表性。

(四)数据来源及处理情况

本文所用数据全部为国家公开数据,除另有注明外,均来源于2005—2009年《中国统计年鉴》和2005—2009年《中国文化文物统计年鉴》。“东部”、“中部”、“西部”数据分别为东部、中部、西部样本省份均等化系数的平均值;“均值”为“东部”、“中部”、“西部”均等化系数的平均值。

三、分析和比较

(一)公共文化财政支出占政府财政支出比重

公共文化财政支出占政府财政支出比重是政府的财政能力的体现,反映了政府对基本公共文化的投入情况。2005—2008年各地公共文化财政支出占政府财政支出的比重均等化系数如表3所示。从表中可以看出:一是东部地区公共文化财政支出占政府财政支出的比重的均等化程度明显高于中西部地区。2006年东部地区的均等化系数0.64,为一般均等,虽然其余年份为一般不均等,但均等化程度也远高于中西部地区。二是从均值看,东部地区的均等化程度都超过了全国的平均值,除2007年西部地区略高于全国平均值外,中西部地区其余年份均未超过全国平均值。由此可见,在公共文化财政支出比重方面,东部地区与中西部地区之间非均等化特征明显。

表2 公共文化财政支出比重均等化系数

(二)人均文化事业费

作为政府对基本公共文化领域投入的一项重要指标,人均文化事业费直接关系到公民基本文化权益的实现。2005—2008年各地人均文化事业费均等化系数如表4所示。从表中可以看出:一是东部地区的人均文化事业费均等化程度略高于中西部地区,东部和西部地区的均等化程度都超过了全国平均水平,中部地区略低于全国平均水平。二是全国人均文化事业费均等化系数偏低,为较为不均等。

表3 人均文化事业费均等化系数

(三)人均购书费

与人均文化事业费一样,人均购书费也反映了政府对基本公共文化的投入情况。2005——2008年各地人均购书费均等化系数如表5所示。从表中可以看出:一是东部地区的人均购书费均等化程度略高于中西部地区,超过了全国平均水平,而中部和西部地区的均等化程度略低于全国平均水平。二是全国的人均购书费均等化程度都严重偏低,为较为不均等。

表4 人均购书费均等化系数

(四)公共图书馆人均拥有藏书册数

公共图书馆人均拥有藏书册数是一项重要的反映基本公共文化服务产出情况的指标。2005—2008年各地公共图书馆人均拥有藏书册数均等化系数如表6所示。从表中可以看出:一是东西部地区的公共图书馆人均拥有藏书册数均等化程度高于全国平均水平,并略高于中部地区。二是全国的公共图书馆人均拥有藏书册数均等化程度都偏低,为较为不均等。

表5 公共图书馆人均拥有藏书册数均等化系数

四、结论及建议

通过对区域间基本公共文化服务均等化系数的计算、比较,本文得出以下结论:

一是东部地区的基本公共文化服务均等化程度总体上高于中西部地区。东部地区的基本公共文化服务水平高于中部和西部地区,中部和西部地区的基本公共文化服务水平相对偏低,这与经济社会发展水平基本呈正相关。二是各级政府对基本公共文化服务的财政投入偏低,人均文化事业费、人均购书费偏低、在公共图书馆人均拥有藏书册数、每万人公共图书馆数等衡量指标上都偏少。相对于基础设施等“硬”公共产品,政府公共财政在基本公共文化服务方面的投入显然远远低于民众的基本需求,财政投入偏低无疑是公民基本公共文化权益不能得到有效保障的重要原因之一。三是由于各级政府2007——2008年对基本公共文化服务的投入减少,与2005—2006年相比,人均文化事业费、人均购书费、公共图书馆人均拥有藏书册数的均等化系数都大幅下降,表明近些年来我国各级政府在文化建设方面的投入,实际上是不增反减。四是基本公共文化服务分布不均等,区域间的非均等情况显著,权利的平等无法得到有效保障,自然结果的大致均等也难以实现。

可见,总体而言当前我国区域间基本公共文化服务非均等化特征比较明显。根据上述结论,我们提出以下对策建议:

一是制定《基本公共文化服务均等化》条例或行动框架。目前,浙江和广东两省都制定了基本公共服务均等化行动框架①参见浙江省《基本公共服务均等化行动计划(2008-2012)》以及广东省《基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020)》。,并在其中对省级基本公共文化服务均等化的标准、阶段性目标等作了明确的规定。但是,国家层面还没有制定统一的《基本公共服务均等化》条例或行动框架。我们建议以基本公共文化服务为突破口,制定全国统一的《基本公共文化服务均等化》条例或行动框架,明确基本公共文化服务均等化的标准、总体目标和阶段任务,并在其中强调对中西部地区的政策扶持和资金倾斜,以保障广大人民群众,尤其是农村群众和城市困难群众的基本公共文化权益。

二是强调公共文化服务均等化的思想认识,通过政策引导加快其均等化程度的实现。在我国中西部地区,基本公共文化建设与服务在各级领导的政策议程排序中通常靠后,这与中西部地区各级领导急于发展经济的战略思维有关,更与其对基本公共文化服务和建设的认识不到位有关。因此,各级领导干部,尤其是中西部地区的领导干部要提高基本公共文化服务意识,把基本公共文化建设纳入重要议事日程,纳入经济和社会发展规划,纳入财政支出预算以及领导干部考核目标,制定构建基本公共文化服务体系的专项规划和实施方案,完善各项政策措施,有重点分阶段地推进基本公共文化服务建设。

三是明确各级政府基本公共文化服务权责。为实现区域间基本公共文化服务均等化,应按照受益范围和事权性质,进一步划分各级政府尤其是省级以下各级政府的事权,建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担基本公共文化服务的机制。中央政府主要负责基本公共文化服务范围划分、服务标准制定、财政转移支付以及服务监督评估;地方政府具体负责服务规划、服务组织和服务实施。

四是完善公共财政制度,继续加大政府在文化领域的投入。第一,国家应进一步完善财政转移支付力度,加大对中西部地区,尤其是农村地区基本公共文化事业的财政投入。第二,建立和完善东部对中西部地区、发达地区对欠发达地区、城市对农村的基本公共文化援助机制,支援农村文化建设。第三,对中西部地区的“农村文化站”、“农家书屋”等农村文化阵地建设,尽可能减少项目的市县配套资金,以确保项目能够按时高标准完成,从而避免因市县财政困难配套资金不到位出现项目质量和进度等一系列问题。

五是创新基本公共文化服务形式。各级地方政府要大胆创新公共文化服务形式,扩大服务范围,提高服务质量,增强服务效益。比如,加快建设“流动图书馆”、“流动博物馆”、“流动演出网”、“流动舞台车”等基本公共文化流动服务网,通过书籍、演出等循环流动,实现区域间的基本公共文化资源共享。

六是改革基本公共文化服务主体,促进服务主体多元化。《国家“十一五”文化发展规划纲要》首次明确了公共文化服务“政府主办、社会参与、功能互补、运转协调”的基本原则,我们应根据此原则建立基本公共文化服务的多元治理机制。一是对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的基本公共文化服务项目,应逐步向民营企业和社会组织开放,以促使基本公共文化事业整体水平的提高,效益的改善。二是培育包括社会团体、行业组织、社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织,发挥它们在基本公共文化服务需求表达、基本公共文化服务提供方面的作用。

七是加强基本公共文化服务的绩效评估。一是加强领导,明确责任主体。各项基本公共文化服务都应明确责任主体,制订相应的责任追究办法。二是进一步加强对基本公共文化财政投入执行的监管,保证资金的合理和有效使用。三是鼓励社会团体、公民个人、舆论机构、中介评价机构、学术研究机构等通过一定程序评估政府基本文化服务的绩效,并完善评估结果的反馈机制。

总之,完善公共文化服务体系,推进基本公共文化服务均等化,是党中央做出的一项重大战略决策,是强化人力资源开发,为经济社会发展奠定文化“软实力”的必然战略选择。由于自然的、地理的、历史的、现实政策等多方面的原因,我国区域间基本公共文化服务非均等化特征明显,逐步实现区域间基本公共文化服务均等化是一项综合性、系统性的工程,需要采取多种措施。但基本公共文化服务均等化的实现不可能一蹴而就,而必须在政府、社会、公民的共同努力下,分阶段逐步推进,最终实现投入和结果的均等化。

[1]项继权.我国基本公共服务均等化的战略选择[J].社会主义研究,2009(1).

[2]刘志昌,苏祖安.基本公共服务均等化的内涵研究综述[J].理论界,2009(3).

[3]艺衡.回溯语解读[M].北京:社会科学文献出版社, 2005.

[3]毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学,2008(1).

[4]张桂琳.论我国公共文化服务均等化的基本原则[J].中国政法大学学报,2009(5).

[5]边继云.河北省城乡公共文化存在问题及产生原因[J].河北科技师范学院学报(社会科学版),2009(12).

[6]李景源.中国公共文化服务报告(2007)[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[7]陈昌盛.中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估[M].北京:中国社会科学出版社,2007.

(责任编辑:黄俊尧)

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