城市征地留用制度的创新评价和完善建议——基于浙江省杭州市的调查研究*

□ 姚如青

城市征地留用制度的创新评价和完善建议
——基于浙江省杭州市的调查研究*

□ 姚如青

征地留用政策是在城市政府对集体所有土地既有管制又有占有的情况之下的制度创新,这种制度创新的最大特点就是通过放松部分集体所有土地的管制实现城市政府对于土地的扩大占有,使得相关利益主体获得制度创新的收益,征地留用政策具有效率。

征地留用 土地占有 土地管制

征地留用政策就是政府征地时为使失地农民生产生活具有长远稳定的保障,划定在确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地,用于支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营。1998年杭州开始尝试推行征地留用政策,《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》提出撤村建居的集体经济组织按照该村可转为建设用地的农用地面积10%以内的土地,专项用于发展集体经济。按照留用土地用途、留地比例、权益分配、土地权属、利用方式和开发主体的六个维度刻画当前杭州推行征地留用政策的实践类型。

征地留用政策实践类型图

管制与占有是法律经济学之财产经济学专题的重要术语。两者之间的区别在于管制对于私人财产者造成的损失较轻,占有对于私人财产所有者造成的损失较重;因此,政府管制具有非补偿性,政府占有则须对私人财产所有者补偿损失。管制与占有之间存在中间地带,如果私人财产者认为政府管制对于其财产损害过大,以至于接近于占有,可以要求政府给予补偿(Cooter&Ule,1988)。本文试图运用政府管制和政府占有的法律经济学视角,基于杭州市征地留用政策的探索实践,历史地探悉征地留用政策产生的制度背景、运行机制和经济效率,揭示城市征地留用政策作为“土地要素流动非市场化之下的土地产权制度创新”对于现阶段中国城市土地改革的意义。

一、产生背景

中国农村集体所有土地制度安排包含着土地管制和土地占有的制度规定。所谓土地管制就是政府对于土地利用方式或交易方式的制度规定,主要体现:第一,严格禁止农地非农利用:《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第4条规定“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”《中华人民共和国土地管理法》第34条规定:“国家实行基本农田保护制度。”基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占有基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度在内。第二,禁止农民自己改变土地用途:《土地管理法》第12条规定“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续”;第44条规定“建设占有土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定“土地承包经营权可以依法转包、出租、互换或者其他方面流转”,但是严格限定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。第三,限制农村宅基地和居民点用地面积,限制将农村集体所有的宅基地向本村之外的人出售。

所谓土地占有就是政府强制性地要求土地所有者把土地出卖给它。《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家可以为了公共利益的需要,依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿①按照《中华人民共和国宪法》规定,政府征用权的行使只有符合公共利益的前提之下才是合法的,如果这种农地转为市地的行为并不具有公共利益性质,那么政府征用权的行使属于滥用。这就陷入两难境地:不符合公共利益的农地向市地的转换,如果不征为国有就会不符合“城市土地属于国家所有”的宪法规定,如果征为国有则又不符“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的宪法规定(参见参考文献[1])。实践当中政府垄断农地转为市地的行为。[1](PP40-46)。”城市政府则成为代表国家行使土地权利的具体主体,垄断对于土地的占有。集体所有土地转变为城市建设用地必须先由城市政府征用,经过土地市场一级开发之后,才能再出售给开发商。因此集体土地所有者遇到的对其土地财产的最大限制之一就是城市政府要求集体土地所有者把集体所有土地出卖给城市政府。集体土地所有者既不能像拒绝私人买主那样拒绝城市政府②《中华人民共和国宪法》第十条还规定“:任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第八条规定“:城市规划区之内的集体所有土地,经依法征用为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿转让”;第22条规定“:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者交纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付使用者,或者将土地使用权无偿交给土地使用者的行为”。划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。集体经济组织实际上丧失作为土地平等交易主体的资格,法律体系规定剥夺集体所有土地者土地交易权,集体土地所有者并不具有选择土地交易对象和从事土地交易的权利。,也不能坚持城市政府应为其财产支付的保留价格。

国家对于集体所有土地的管制损害集体土地所有者的利益,使得它们得不到集体土地利用的最大收益,但是目前法律制度框架认定作为实施管制主体的城市政府无需向集体土地所有者补偿因为管制而受到的损失。由于土地管制对于集体土地所有者造成的损失无需补偿,土地管制的非补偿性给予政府官员一种过度管制的激励,对于有价值的私人产权的用途进行保护缺乏物质激励,城市政府对于土地管制存在着过度的现象。国家对于集体所有土地占有建立在土地管制的基础之上。第一,土地管制降低政府土地占有的补偿标准。《土地管理法》规定征收土地的补偿应当按照被征收土地的原用途给予补偿;同时该法提出“使需要安置的农民保持原有生活水平”的要求,并为征地补偿标准规定“土地补偿费和安置补助的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”上限①2004年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”,放宽征地补偿安置费用标准。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定“:征地补偿标准必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生活有保障的原则。被征地农民的社会保障费用,按有关规定纳入征地补偿安置费用,不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的,不得批准征地。”这些规定提高政府征地补偿的标准,但是只要政府对于土地的占有还是建立在政府土地管制基础之上,能够大体反映土地市场价值的征地补偿标准实际上就难以形成。。由于集体所有土地受到严格的管制,集体所有土地往往没有配置到最具价值的用途之上。城市政府占有集体所有土地的补偿标准则是建立在土地管制之下的土地劣等用途价值的补偿之上,没有反映集体所有土地使用的真正价值,导致城市政府对于集体所有土地占有的补偿不足,导致产生城市政府土地过度占有的行为。第二,土地管制提高政府土地占有的收益激励。集体所有土地的管制把集体所有土地排除在新增建设用地之外。《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。农地变成市地必须经过垄断性的政府占有,变成国有土地,方能用于非农建设。

随着城市化进程快速推进,城市区域集体所有土地的城市用途收益逐步增加,由于受到土地用途管制的限制,集体所有土地仍主要维持农业用途,集体所有土地用于农业用途的机会成本趋于增大。由于集体土地所有者冲破管制的激励动力增长,使得城市政府必须加大土地管制的成本投入,才能维持原有的土地管制效果。特别是城郊结合部土地管制成本上升,使得城市政府土地管制效果趋于减弱,城郊结合部出现日趋严重的“多房、少水、无绿”的“乱搭乱建”现象,集体所有土地“非法”转用于价值更高的城市用途,打破城市政府土地管制状态。由于城市政府土地管制的状态发生改变,对土地占有的状态也要发生变化,对占有集体所有土地的补偿标准向集体所有土地用于城市用途的价值标志靠近②基层干部普遍反映城市征地拆迁困难成为“天下第一难”,形成“天下第一难”的原因在于集体土地所有者通过“乱搭乱建”的非法方式获得集体所有土地的城市用途收益。政府征用集体所有土地必须补偿集体土地所有者通过“非法方式”获得的城市用途收益。这个补偿的比例取决于征地过程之中政府官员和集体土地所有者的博弈:如果对于“非法获得”的城市用途收益补偿过少,集体土地所有者不满;如果补偿过多,政府资金就会入不敷出。。对土地占有的补偿性促使政府官员内在化剥夺集体土地所有权的成本,由此对城郊结合部集体所有土地的占有趋于减少。城郊结合部的集体所有土地实际上会逐渐脱离既被政府管制,又被政府占有的境地:“违法”建设用地趋于增多,征收成本越来越高,征收难度越来越大。

二、运作机制

城市政府作为征地留用政策出台与完善的主体,直接推动征地留用实践的开展。假定城市政府处在尚未出台征地留用政策的Ⅰ阶段,曲线ABFH代表集体所有土地城市用途的单位面积收益,曲线DBC代表城市政府单位面积的占有成本;城市政府单位面积的占有成本等于集体所有土地城市用途的单位面积收益之时,城市政府停止占有土地的行为。此时,城市政府占有土地面积为OI,OI的土地转为国有土地,城市政府通过占有土地的行为获得三角形ABD面积的总收益;IK土地面积处在土地管制之下,仍为集体所有土地。由于土地占有成本高于土地城市用途收益,城市政府土地没有占有IK土地面积的集体所有土地(参见征地留用运行机制的简单示意图)。这为集体土地所有者获取集体所有土地的城市用途收益提供机会,集体所有土地的自发流转形成隐性的城市用途农地市场:第一、转让,集体土地所有者或使用者将建设用地的所有权或使用权一次性转让给新的土地使用者;第二、出租,集体建设用地的所有者或使用者将土地使用权出租,并按年收取租金;第三、联营入股,集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件,从而引致土地使用权转移;第四、置换,对不同地块进行重新配置,其中有在相同用途地块之间进行置换的,也有在不同用途地块之间进行置换的;第五、抵押,集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保,包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押等情形;第六、违章建筑,集体土地所有者未经相关部门的审核和批准,把农地转为建设用地,用于出租或经营。由于如果不为管制未占有土地而花费成本,就会增加用于城市用途的土地供应,进而减少城市政府土地占有的收益,城市政府不得不为管制未占有土地而花费成本。这时城市面临的“城中村”问题开始出现。

1998年,杭州市区正式开展大规模“撤村建居”试点工作,开始着手解决“城中村”问题。1998年11月26日《关于在市区开展撤村建居改革试点工作意见》(市委办[1998]126号),规定“撤村建居”范围和审批程序;“撤村建居”之后,集体土地依法征用,转为国有。但是,由于处于尚未出台征地留用政策的Ⅰ阶段,城市政府占有土地已经达到OI,此时城市政府没有动力占有集体所有土地为国家所有。1999年4月23日《关于杭州市“撤村建居”集体所有土地处置补充规定的通知》(杭政办[1999]13号)首次提出10%留用地制度,规定可转为建设用地的农用地面积的10%为留用地;留用地严格按规定用途使用,不得转让和出租;留用地在实施非农建设时,免收各项规费,按行政划拨方式供地。于是进入到城市政府出台征地留用政策的Ⅱ阶段,城市政府的占有土地的成本曲线向下位移到EFG位置。占有土地的成本曲线产生向下位移的原因有三:第一,征地留用政策达到收买农村社区精英人物的目的。发生在农村集体土地所有者与城市政府官员之间的无休止的讨价还价是集体土地所有者争夺农地转为市地的租金的重要形式。由于征地补偿低于集体土地所有者所期望的补偿标准,农民就有可能奋起抗争。这种抗争更有可能是在当地农村社区精英的号召下进行的。由于征地留用政策的推行,农村社区精英获得留用土地的开发权利,更有甚者,农村社区精英认为为了获得留用土地的开发权利,反倒有必要来帮助城市政府推进土地占有行为,因为这样他们才会更快更多的获得用于开发的留用土地。因此,通过农村精英人物的活动降低了占地行为的补偿标准,减少农民个别或者集体上访的可能性。第二,征地留用政策通过放松土地管制达到降低占有土地成本的目的。短期之内完全按照市场经济法则征用土地基本不大可能的条件之下,向集体土地所有者返还一定数量的土地,让集体土地所有者也享受土地增值的收益,可以补偿征地货币补偿不足,较好地避免土地占有之后的失地农民贫困风险以及由此引发的社会稳定风险,因此普通农民也会降低对于城市政府占有土地的补偿标准。第三,征地留用政策降低城市政府用于补偿支出的即期资金成本。如果采用征地留用方式,城市政府需要投入的是政策而非资金,留地安置方式相对提高征地补偿标准,隐性的冲突成本和救济成本大大降低。因此只要明确安置方式是留地,征地总是异乎寻常的顺利,大大节约征地项目的时间进程,提前项目的建设时间。由于城市政府的领导人任期往往有限,更加偏好能够节约即期成本的征地留用政策。

由于城市政府的占有土地的成本曲线向下位移到EFG位置,城市政府单位面积的占有成本等于集体所有土地城市用途的单位面积收益之时,城市政府停止占有土地的行为。此时城市政府占有土地IJ,新获土地占有的纯收益BEF。JK虽然转为国有土地,但留给集体经济组织使用。集体经济组织开发JK面积的留用土地,通过农地转用于城市用途获得收益FHK J面积。事实上,每个集体经济组织由于土地区域位置不同或土地地上附着物不同而导致所能获得留用地开发收益各不相同;即使留用土地的条件一模一样,但是集体经济组织的留用土地开发能力大小不同,也会导致留用土地收益不同。城市政府和集体经济组织的讨价还价的博弈推动着征地留用政策趋于完善。政府扩大土地征用面积的同时,让集体经济组织开发征地留用的土地,集体经济组织逐渐获取部分集体所有土地的农地转为市地的租金收益。

三、效率逻辑

征地留用政策的出台与完善作为一种制度安排的创新,使得相关利益主体获得制度创新的收益,使得潜在的利益转化成为每个相关主体可以获取的现实利益,有效地减少没有制度创新条件之下的成本支出,实现潜在收益的内在化。

首先,通过推行征地留用减少用于土地管制的成本。城市政府实施严格集体所有土地的管制,设立专门的机构,雇佣专门的人员,检查集体所有土地的管制情况。法律框架规定集体所有土地的非农建设限制,打击集体所有土地的私下交易转让。但是由于城郊结合部土地城市用途的巨大收益和交易转让的利益诱惑,使得集体土地所有者具有强烈的“违法”动机,突破城市政府严格的土地管制,获取农地转为市地的租金收益。城市政府为了维持土地管制效果不变或者管制效果不至太差,必然需要投入巨大的人力和物力。因此,集体土地所有者的“违法”动机越强,城市政府需要投入的人力物力越多,导致城市政府管制职能的膨胀。集体土地所有者则在城市政府的管制之下,往往不顾城市规划的要求和城市建设的规律,表现为建筑质量的低劣和建筑景观的丑陋,掠夺性地占有农地转为市地的租金收益。城市政府和集体土地所有者之间的管制与反管制之间的“猫和老鼠”的冲突导致农地转为市地的租金收益耗散。所以征地留用政策的推行,一方面加快政府土地占有的行为,另一方面承认集体土地所有者对于部分留用土地的农地转为市地的租金收益的占有权利,有助于减少城市政府和集体土地所有者双方用于争夺农地转为市地的租金收益的成本支出,消除这种不必要的对于农地转为市地的租金收益的耗散。

其次,通过推行征地留用解决“补偿悖论”(Cooter&Ulen,1988)的问题。城市政府对于土地占有面临着补偿的问题。对于集体所有土地的纯粹农业用途,补偿问题较为简单,无非就是按照土地农业产值的标准计算。但是,城郊结合部地区这样的纯粹农业用途的土地已经较为少见,更多的还是具有地上附着物的集体所有土地。这些集体所有土地具有一定的建设用地的功能,政府占有土地的补偿标准非常难以确定。特别是在城市政府的占有土地不能确定之时,对于由城市政府占有土地行为造成的投资价值损失给予全额补偿则会刺激过度的私人投资。调研发现农民经常建造表面豪华而建筑质量低劣的农用住宅,等待城市政府过来占有,以期获得不菲的补偿。对于占有问题的效率分析,不管补偿规则如何,集体土地所有者或城市政府均无有效行事的激励,形成“补偿悖论”:如果由于城市政府占有而补偿集体所有者土地,就会刺激集体土地所有者过度投资;如果不予补偿,又将刺激政府过度占有集体所有土地。推行征地留用政策,城市政府让集体经济组织获得留用土地的开发权利。城市政府放宽对于留用土地的管制,集体经济组织自己开发留用土地,由此可以调动集体经济组织遏制私人的过度投资,同时部分回避了城市政府占有集体所有土地而产生的补偿问题。

最后,通过推行征地留用实现土地资源的最优配置。随着与城市中心的距离变远,集中度或聚集度就会减低,市场规模经济性也会降低,市场的总的交易效用也会减少。这就导致城市用途的价值会随着与城市中心的距离加长而下降,直到这样一点,此点上城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。随着杭州城市化的不断推进,由城市用途的生产率与农业用途的生产率相等的许多点组成的圆圈不断拓展。这个不断拓展的圆圈包含了许多的集体所有土地,这些集体所有土地的城市用途价值远大于农业用途的价值,但是城市政府对于集体所有土地的管制,使得这些土地不能转用于城市用途。同时城市政府垄断土地一级市场的供应,对于土地一级市场的供应原则是城市政府对于土地占有收益大于土地占有成本。城市政府的土地占有收益等于土地占有成本之时,就会停止向土地一级市场供地,由此导致剩下的可以转用于城市用途的土地得不到有效使用,被配置在效率较为低下的农业用途。推行征地留用政策,城市政府的土地占有成本得到降低,能够占有部分的以前剩下的未占有集体所有土地,使其转为国有土地,最终用于城市用途的土地开发。同时,集体经济组织获得政府征地留用的土地,自己作为土地开发的主体把留用土地用于城市用途的开发。这些征地留用土地的性质已经转为国有土地,从而可以回避城市政府对于集体所有土地的严格管制。

“历史的方法对任何一种经济制度绝不轻易的一律予以颂扬或一律予以否定,因为对所有国民和一切文化阶段完全有益或完全有害的这种制度差不多是绝无仅有的。幼儿的纤带,老人的拐杖,对于普通人是没有用处的。”[2](PP1-10)应当运用历史的方法看待征地留用政策,通过把征地留用政策放在中国集体所有土地处在既有过度管制又有过度占有的现实之上,发现征地留用政策融合于既存的中国土地法律体系框架,扩大用于城市用途的土地,放松对于村级留用土地的管制,最终通过制度创新产生的三种效率逻辑,推动中国城市土地资源的优化配置。可把征地留用政策看成“幼儿的纤带或老人的拐杖”,对于正处于特殊时期的中国城市土地开发利用来讲征地留用政策是非常具有效率的,因而也是有生机的。

四、完善建议

目前,作为城市政府创新实践的征地留用制度运行当中面临包括留用土地规划布点难以落地、村级集体开发激励不足、懂得留用土地开发的专业人才缺乏、留用土地用途规范难度较大和村民(或社区居民)民主参与不足在内的诸多问题,完善建议如下:

(一)探索“因地制宜、灵活多样”的开发模式,推动留用地项目规划早布点、早落地。一是探索“村社委托、街道(乡镇)牵头、统一布局做地”模式。留置地开发项目动用资金量大,村社普遍遇到开发建设资金缺乏,希望出让留置地地块获取土地出让金,解决开发资金不足问题。实施“村社委托、街道牵头、统一布局做地”的开发模式,统一了成本列支(同一年份、地块,涉及两个或两个以上村社实行平衡开发地价),解决了留置地项目开发启动资金,解决了村安置土地落实难问题,解决了村与村之间因地段好坏、做地成本差异、出让时间差造成价格差的矛盾以及群众误解的后顾之忧,增进了作为委托方村社加快留置地有效开发的利益,也符合街道希望推动留置地加快开发的初衷。二是积极鼓励有条件的村社实施自主开发。三是利用留置地指标兑换农民公寓三产用房。四是探索“村社委托,街道(乡镇)牵头,合作经营开发”模式。部分村社提出留置地开发能否几个村社一起搞,形成规模经济。因此希望街道牵头,先进行产业发展定位和功能布局,加强与市区相关部门协调,然后若干村社投入一定比例的留置地和启动资金,共同组建有限责任公司,启动留用地项目开发。四是通过留用土地项目的规划布点使得土地留用与征地项目脱钩。

(二)完善村级经济组织的治理结构,解决村级干部激励约束机制问题。在明确农村集体资产产权、明确集体资产的范围和内容和明确股权设置基础之上,完善股东代表大会制度,推进股份经济合作社的改革,探索股权设置改革办法,推进经济职能和社会职能分离,积极建立现代企业制度,逐步打破社区封闭性。

(三)采用多种方式用好留置地项目的开发经营人才,解决村级经济组织专业人才不足的问题。一是针对留置地开发程序办理、留置地项目前期以及招商引资等难点问题,邀请专家举办专题培训和讲座,加强对留置地开发方面的引导,避免因为不了解办理程序而造成留置地项目出现拖延、停工等问题。二是通过参加学习班和进修等方式,培养一支敢闯、敢干、会经营、懂管理的村级领导干部队伍,增强集体资产的管理能力,减少和防止留置地项目的决策失误和不良经营管理现象的发生。三是借助外力,例如集体经济组织不参与项目的实际开发经营,仅象征性地派遣部分人员到项目公司进行监督,项目公司承包给股东合作方经营,由合作方保证每年一定的固定分红。这种开发模式虽然使得集体经济组织获得收入相对下降,但是可以回避经营风险,同时解决集体经济组织专业人才不足不能承担留地项目开发和经营管理的问题。

(四)及早制订村留地房产使用和转让的政策规范。目前规划杭州留用地规模约为11000亩,如果按容积率2.5计算,总建筑面积可达到1665万平方米。笔者认为,村留地房产的土地属性应当成为国有土地,同时村留地房产产权主体应是村级经济组织。对于开发村级留用地的合作方所持有的部分可以按照规划批建的最小产权单位分割转让和销售。同时,加大留用土地项目“上市”监管,防止部分村社和开发商隐瞒留用土地项目的真实身份进行房产买卖,避免因为一些购房者因政策规定无法办理产权证而与开发企业对簿公堂,影响社会和谐稳定。加快征地留用政策的规范和落实,禁止炒作留用土地指标,发挥留用土地的福利保障功能。

(五)创新民主参与方式,切实履行留用地开发和收益分配的程序要求。明确留用地是全体村级集体经济组织成员的财产,确保留用地开发使用和收益分配的公开和透明。一是构筑村民(股民)利益表达的机制,提高村民代表会议的质量。二是探索民情恳谈会的制度化和体制化路径,详细听取村民的意见和建议。三是建立和完善村务(社务)民主决策的运行机制,凡是涉及留用地开发和收益分配的重大事项必须经过“议题提出、受理、协商、民情恳谈、村民(股民)代表表决、公开”六个步骤。

[1]汪晖.城乡结合部的土地征用[J].中国农村经济,2002 (2).

[2]威廉·罗雪尔:历史方法的国民经济讲义[M].商务印书馆,1981.

(责任编辑:李宗开)

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*本文系浙江省社科联2009年“惠民政策的绩效与评价”立项课题(课题编号:2009XZ10)与2009年度杭州市哲学社会科学规划常规性立项课题《杭州市征地留用政策的创新评价和完善建议》(课题编号:B09Y J12)的研究成果。

作者:姚如青,中共杭州市委党校讲师,经济学硕士,邮编:310024