中国房改30年（上）

2010-09-07

中国建设信息化 2010年5期

1980年4月2日邓小平同志关于住房问题的讲话，启动了中国的房改。到今年4月2日，中国房改已经风雨兼程地走过了30年。

一、房改的涵义和为什么要房改

房改的全称是住房制度改革。房改的涵义是，改革旧的住房制度，建立新的住房制度。

新中国成立以后的一个相当长的时间里，与全国推行低工资制相适应，推行了公房低租金制度。其内容包括：需房单位的建房计划经批准后，由政府无偿、无期地拨给土地，由政府或需房的企事业单位出资建设公房。公房建成后，由需房单位用行政办法分配给职工居住，收取很低的租金。房改前，每平方米公房使用面积的房租（当时按使用面积收房租），一般为1角多钱，高的2角4分，个别单位甚至低到每平方米只收几分钱。每户居民的住房消费，只占户收入的1～3%。由于租金不敷维修之用，政府和单位对存量公房还要长期补贴大量的维修保养费和北方的取暖费。实行这一制度，特别是在其初期，对于解决职工住房问题，产生了一定的历史作用。但时间一长，其诸多弊端就陆续地显露出来。其中最突出的弊端是，享用公房的主体，即广大住公房的居民，只承担极少的房租，公房供应与消费的绝大部分支出都由政府和单位包揽。政府和单位投入的建房资金不仅没有产出，而且还要长期地承担住房投入使用后的维修保养和取暖等费用。这是一个“一条腿走路”的制度，也是一个难以长期维持的制度。建国时的1949年，我国城镇居民人均住房建筑面积为10.8平方米。而到1978年，竟降至6.7平方米，当年的住房困难户占城市居民的三分之一。住房供应每况愈下的趋势，使得人们认识到，旧的公房低租金制度已到了非改不可的时候。

二、房改的第一阶段

从1980年至1988年，是我国房改的第一阶段，也称为房改的准备阶段。

（一）理论、思想和舆论准备。

在这一阶段里，召开了多次房改研讨会，学习理解邓小平同志讲话精神，并对为什么要房改，房改的对象，房改的难点，我国住房制度的发展方向等问题，进行了反复研讨。同时，在报刊上不断地发表有关房改的文章，宣传群众，做好统一思想的工作。

（二）试点准备。

1982年至1984年，我国先后在常州、郑州、沙市、四平等城市进行了公房全价出售和公房补贴出售试点。1984年和1985年开展了全国城市住房普查工作以摸清底数。1985年在一些城市进行了住房金融改革试点，例如发行住房建设企业债券等。1986年上海、广州两市制定了有偿转让土地的办法，1987年深圳市率先进行了有偿转让土地试点，随后广州市也进行了试点。1987年，在烟台、唐山、蚌埠等城市进行了提租补贴试点。

1984年六届人大的《政府工作报告》提出“城市住宅建设，要进一步推行商品化试点，开展房地产经营业务”的要求，是对房改试点工作的肯定、督促和鞭策；1988年七届人大通过的宪法修正草案中，明确了土地使用权可以依照法律规定有偿转让，既是吸纳了试点工作的成果，又是推行土地有偿转让和住房商品化的法律保证。

（三）准备阶段的主要收获。

讲清楚了住房制度非改不可的道理；阐明了走住房商品化道路的必要性和必然性；研讨了房改的难点并初步地提出了一些对策；初步地取得了土地有偿转让、公房提租补贴和出售公房的试点经验。

（四）一条建议未得支持的遗憾。

在准备阶段中，经过反复研讨，主管房改部门的同志们认识到，由于公房低租金制度建立在低工资制的基础上，如要顺利改革公房低租金制度，最佳的办法是把房改和工资改革密切地结合起来进行。例如，广大职工某年平均增加工资100元，就明确其中有25元为住房消费。如果某城市平均每户有两人工作，则每月可增加50元住房消费，按该市户均拥有住房使用面积40平方米计算，就可决定当年平均每平方米公房提租1.25元。由于是在提高工资的基础上提租，就不会产生多少阻力。只要坚持实行这一办法，十几年以后，房租就可以达到或接近商品化水平。这一办法不仅解决了提租需要补贴的问题，而且以不断提高工资为基础，还具有长远的、治本的深远意义。可惜当时房改没有形成大气候，相关部门对于房改不甚了然，而且两者结合进行确实有许多困难。因而当房改主管部门将这一办法作为建议去征求相关部门意见时，令人遗憾地未能得到支持。

三、房改的第二阶段

从1988年至1998年，是我国房改的第二阶段，也称为全国展开、摸索前进的阶段。全国展开，就是从少数城市试点逐步转向全国各城市都推行房改；摸索前进，就是我国的房改没有成熟的经验可循，当时提出的各项房改措施都会存在着不成熟的问题，必须经过实践检验，进行取舍、修改、补充和完善。例如，当时虽然提出了住房商品化的改革方向，但还提不出改革后要建立什么样的新住房制度。

（一）以提高公房租金为主的第一步。

1988年2月25日发出了《国务院关于城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，即11号文，从而迈开了房改逐步向全国推开的步伐。11号文在明确了住房商品化的改革目标后，提出了8条改革措施，即：合理调整公房租金；确定住房券补贴系数的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改进住房金融体制；税收优惠和加强市场管理。

1991年6月7日发出了《国务院关于继续积极稳妥进行城镇住房制度改革的通知》，即30号文。在11号文的基础上，补充了3条内容，即：住房租金新房新制度；住房建设推行国家、集体、个人三方共同投资；多渠道筹集住房资金。

1991年10月17日发出了《国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，又补充了4条内容，即：住房租金分阶段达到商品化目标；房改的基本原则；在提租方面，改行多提少补或小步提租不补，新房先卖后租，新房新租；推行个人购房抵押贷款。

当年的思路是，既然明确了住房商品化改革方向，就应该通过房改，逐步地把公房租金提高到商品化水平。加上小平同志的讲话也讲了应该考虑补贴的问题，因而以上文件，不仅体现了以提租为主的理念，而且在开始时还提出了要以提租补贴为主。

在执行中有一个较大的改变。就是一些城市按11号文件要求实施提租补贴办法，很快就发现提租补贴、特别是发放住房券问题太多，很难操作和推行，而公家补贴房租仍然是“一条腿走路”。因而在1991年10月房改领导小组的文件中，就把它改为多提少补，或者小步提租不补贴。各地的执行，主要采用小步提租不补贴的办法。小步提租不补贴虽然可以避开提租补贴的困难，但同时也带来了增加居民负担的另一困难。执行的结果是，提租的步子越来越小。到1992年下半年和1993年，有些城市已经处于停步不前的局面。

从1988年至1993年实行以提租为主的办法，用了5年多时间。全国各城市的公房房租，仅从原来的每平方米一两角钱提高到3至5角，前进的步伐相当缓慢。与此同时，各城镇出售公房只占公房总量的一成多，进展也相当缓慢。

（二）转向以出售公房为主的第二步。

提租进展相当缓慢的事实使人们认识到，如果继续坚持以提租为主的路子，要达到公房租金商品化的目标将会遥遥无期，必须改弦易辙。经过较长时间的酝酿准备，在1993年11月30日至12月3日召开的全国住房改革会议上，讨论了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（草案）。这个草案的一条重要内容是，要求把房改的侧重点转移到出售公房上。这是因为，不仅出售公房也是住房商品化改革的另一重要内容。而更重要的是，出售一套公房，就减少了一套公房的提租任务。如果通过一段时间的努力，出售完可以出售的公房，也就同时结束了这些公房的提租任务。剩下少部分没有出售的公房，就好办得多了。同时，出售公房迈开了大步，反过来也会产生带动公房提租的作用。因此，这一思路得到了绝大多数与会代表的赞同。

会议结束后的十几天里，发现了一个新情况。就是有几个城市不等国务院颁发文件，抢先用极低的价格突击出售公房。针对这一新情况，中共中央办公厅和国务院办公厅迅即在当月分别发出了制止低价突击出售公房的通知。这一新情况也使人们发现这次会议有一个重要疏漏，就是没有制定如何确定出售公房价格的办法。没有统一的办法，就无法衡量出售价格是否妥当。于是，房改领导小组组织力量，一方面抓紧修改文件，一方面抓紧制定出售公房确定价格的具体办法。在多方征求意见取得一致后，终于在1994年7月18日发出了国务院的《决定》，即43号文。同时，发出了出售公房确定售价的操作办法。出售公房的价格是比较低廉的，主要考虑了两点：一是，长期实行低工资制，职工工资中的住房消费含量过少，理应予以适当补偿；二是，当时职工的收入尚未脱离低工资的范畴，售价定得低廉才能让广大职工买得起“房改房”。43号文还新增一项重要的房改内容，即推行住房公积金。