“土地财政”是房价等问题很难解决的重要原因

◎ 包宗华

进入21世纪以后，我国的住房和房地产业，一直存在三大突出问题，即：房价上涨过快（含房价过高），投资增长过快（含投资规模过大）和大套型住房比重过大。这三大突出问题，相互紧密联系，而房价上涨过快（含房价过高）则占据尤为突出的地位。

我国政府及时地发现了这三大突出问题。在2003年发出的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》和2005年发出的《国务院关于切实稳定住房价格的通知》中，都要求各地大力解决三大突出问题。在2006年发出的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，提出今后每年的住宅建设总量中，90平方米以下套型的低价位住宅，不得低于70%，更进一步严格限制大套型住宅的比重。遗憾的是，国务院的调控要求没有得到很好地落实。直到2009年和今年初，好些城市的同质住房（指同地段同档次的住房）的房价仍在猛涨。有的城市还出现了令人难以置信的过高涨幅。去年末至今，国务院连续采取措施，并以今年4月发出的10号文为代表，提出了一系列更为严格的调控“新政”。它表明，国务院对遏制部分城市房价过快上涨，下了更大的决心。

中央和许多地方电视台播出的有关“新政”的访谈节目中，有几个受访者的发言较有代表性。归纳他们的发言主要有以下四点：一是，过去七年，每一次国务院发出文件后他们都曾表态，对宏观调控既认为很必要，又很有信心。结果是“政令不畅”，不少城市把宏观调控搞成了“雨过地皮湿”，搞成了“空调”，搞成了“调涨调涨再调涨”。致使他们的表态，成了令人失望的“空表”。二是，2008年出现了房价下跌和缩小建设规模的苗头，十分有利于因势利导地贯彻宏观调控要求。但受一片“救市”和“断供”等呼声的影响，以及对房地产商在房价方面的“持续抗力”估计不足，“眼睁睁”地坐失了良机。三是，既要看到，许多城市的房价七年来已经翻了好几番。现在来调控，来自各方面的阻力会更多，难度会更大。更要看到，如果现在再不下更大的决心而任凭房价继续过快上涨，将会对国计民生产生极其严重的后果，已经到了非下更大决心不可的时候。四是，希望这次调控“新政”，决不能再走“雨过地皮湿”的老路和再蹈“空调”的覆辙，而是要做到信心更坚定，措施更严密（虽然这一次已经出台的措施比此前严密，但仍需继续完善），执行更坚决（这一条最为关键）。特别是不能再因调控会带来一定幅度的房价下跌和建设规模缩减而犹豫动摇，而要顶住来自各方面的压力和阻力，切实地把宏观调控的要求落到实处，而且能够长期地坚持下去。

为什么前几次调控在一些重点城市成了“空调”？这在于，产生三大突出问题的原因极其复杂，它牵涉上上下下、方方面面的矛盾和利益。要解决好三大突出问题，需要把产生问题的主要原因，一条一条地找出来并提出有效的对策，综合地、同步地予以解决。据此，本文所要研讨的，是人们很少谈及的一条原因，就是：为什么不少城市政府，对解决三大突出问题积极性不高，城市政府是直接调控房地产业的，如果他们对宏观调控积极性很高，能够下大决心和大力气，以房价为首的三大突出问题就不会拖了七年而难以解决。

如果从另一个角度进行分析就会发现，三大突出问题也有如下的“积极”作用：一个城市如果存在着三大突出问题，就会形成住房和房地产业的高位运行，从而有利于国内生产总值的加快增长，有利于带动相关行业的加快发展，有利于增加城市的财政收入。这三个有利于，都是城市政府十分重视和大力追求的。其中城市的财政收入，更是一个至关重要的大问题。因为城市政府的财政收入少了，日子就会不好过，并会直接影响城市的可持续发展。这也是2008年房地产形势有所“走低”时，就有不少城市积极“救市”的一条重要原因。

进入21世纪以后，各城市来自房地产（含出让土地）的收入占城市财政收入的比重不断增大。特别是近几年，许多城市的比重都超过40%以上，超过50%的也不在少数。有些经济实力比较强的大城市，本不应过多地依赖以地生财。但近几年来自房地产的收入占财政收入的比重也迅速增长，有的也己超过50%。房地产占城市财政收入的比重如此之大，是一种不正常的现象，是一种难以长期维持的现象，而且潜伏着诸多危险。

据有些城市的同仁反映，产生这种现象的一条重要原因，与这些年中央和地方税收分配的调整密切相关。主要是共享税的调整，原来共享税都是地方得“大头”或全部归地方，几经调整，转成了中央得“大头”。这些年国家税务总局对几项重要共享税做的调整如下：增值税中央与地方的分成比例原为50:50，2001年调整为75:25；印花税原为50:50，1997年调整为80:20，2001年再次调整为94:6，2002年又一次调整为97:3；企业所得税原为40:60，后来调整为50:50，2003年再次调整为60:40。个人所得税，在1995-2001年为地方税，2002年调整为50:50，2003年再次调整为60:40。

与此同时，地方有些其它税收还在减少，以工商业税收为例。对“三资”企业（港澳台企业享受同等待遇）的所得税，从获利年度起“两年免税三年减半”，使得税收甚少；企业增殖税3/4上缴中央，1/4省市分成，城市拿不到1/10；营业税和附加费归地方，但是地方政府为招商采取退税优惠政策，通常退税50%，许多城市退税高达80%以上。特别是沿海“三资企业”比较集中的城市，出口退税额度更大。2005年分税制再次作了调整后，城市政府对“两头在外的企业”不但没有直接的税收，还要倒贴。民营企业也基本上享受这个政策。

由于共享税等税收减少了，许多城市政府不得不在房地产税收（含土地出让的收入）方面“狠下功夫”，此“增”彼“减”，致使其在城市财政收入的比重中占据了近一半或超过一半的“重要地位”，成了广大群众批评的“土地财政”。如果狠抓三大突出问题，就可能较大幅度地减少来自房地产的收入，就可能影响城市的可持续发展，甚至有些城市政府会变成“吃饭政府”。以上，就是许多城市政府对解决三大突出问题积极性不高的一条重要原因。

以上研讨内容，主要来自听取一些地方同志的反映，是否有失偏颇，希望有更多的同仁来共同研讨。如果上述反映基本符合实际，则应归于三大突出问题很难解决的一条重要原因予以认真对待，并宜增加相应措施使“新政”更加严密。解决的办法，可否考虑采纳有些地方同志提出的建议，即：在科学发展观的指导下，经过科学的计算，适当地将共享税的较大部分调返给地方。同时，将出让土地收入的一定比重调给中央。这样调整的好处：一是，表明中央政府对城市政府的关怀和支持，保证城市政府有稳定的财政收入，有利于城市的可持续发展。二是，可以促进城市财政结构的优化调整，特别是促进城市政府摆脱过份地依赖“以地生财”的不正常局面。三是，有利于提高城市政府解决三大突出问题的积极性，更好地落实国务院“新政”提出的各项调控措施。四是，在给城市政府以充分照顾的前提下实行对其宏观调控的问责制，更加合情合理。