欧美国家棕地开发策略研究

郝 清

1 概述

随着后工业时代的到来，世界各国的产业结构发生了巨大的变化。发达国家城市中的传统制造业衰落，发展中国家的传统产业也正在向城市外迁移，于是在城市中留下了大量的“棕地”，带来一系列的环境和社会问题。

目前，欧美国家对“棕地”的定义还存在一些分歧，比较权威的是美国环保署对“棕地”的定义:“指废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施，在这类土地的再开发和利用过程中，往往因存在着客观上的或意想中的环境污染而比其他开发过程更为复杂。”[1]虽然对“棕地”定义还没有统一，但是它的有效开发已对城市的空间发展、经济效益和环境改善产生了深远影响。从城市空间发展上来看，它能有效地控制城市摊大饼状蔓延，清理城市的衰败区域，缓和城市用地的进展;在创造经济效益方面，它能吸引投资，创造更多的就业机会;在环境改善方面，清除了环境隐患，提升了城市的质量。这一系列有利影响，促使“棕地”开发成为欧美国家进行城市精明增长所采取的一项有效措施。

2 “棕地”开发的框架

在研究“棕地”开发策略之前，需要了解“棕地”的开发框架，以明确欧美国家“棕地”开发过程中，不同利益集团的合作关系和所承担的责任。

笔者引入维勒对利益相关者的分类方法[2]，将“棕地”开发过程中的利益集团分为四类，分别为:1)首要的社会利益相关者，如政府、开发商、土地所有者、污染企业等，他们为“棕地”开发提供政策，经济，技术上的支持，其作用始终贯彻于“棕地”开发的每一个环节，是与“棕地”开发成败有着直接利益相关的社会群体。2)次要的社会利益相关者，他们对“棕地”开发有监督、促进的作用，如社区、人民、媒体、评论家。3)首要的非社会利益相关者，这一类群体与“棕地”开发不是通过社会联系，如自然环境。4)次要的非社会利益相关者，他们与“棕地”的关系不仅是非社会性的，而且也不是直接相关的，如来自自然界的环境压力。基于对不同层次利益相关者的分类，结合各国“棕地”开发的现状，确定了“棕地”开发的框架。

3 “棕地”开发的具体策略

基于以上的开发框架，将“棕地”开发的策略分为规划、法规和经济三个层面。它们所承担的职责为:首先，制定良好的规划体系是控制与管理污染土地置换开发的源头手段。其次，通过制定法规确保开发过程有章可循，为污染土壤的治理以及“棕地”的管理等方面提供法律上的保障。最后，通过资金的筹措和有效使用实现“棕地”的可持续开发。

3.1 规划体系

欧美国家对“棕地”开发所采用的规划手段分为两个方面:一是制定城市土地利用规划;另外一个是制定城市生态环境保护规划。

3.1.1 城市土地利用规划

欧美国家制定城市土地利用规划的目的是实现土地的最优用途，调整不合理土地利用以达到土地资源的合理优化配置。欧美国家将土地的污染状况作为确定用地功能的一个重要的因素，如美国的区划法、德国的土地用途管制、英国的土地利用规划体系、加拿大的土地利用和开发的控制管理审批制度，都是在城市土地利用规划中，结合土地污染状况进行功能分区，实行土地用途管制，使得城市土地在快速城市化中得到有效使用。

3.1.2 城市生态环境保护规划

欧美国家的城市生态环境保护规划类似于土地利用规划的反向规划，它是从各类城市的功能入手，分析各类土地利用的“生态适宜度”[3]。其作用体现在两个方面:首先，它通过对“生态适宜度”的分析来评价目前城市用地的合理性，从而为城市总规的制定和修编提供指导性的建议;其次，它为“棕地”的污染治理提供了指导，在明确了“棕地”将被开发为何种用途的土地后，就可以选择合理的污染物清理标准，从而节省了一些不必要的投资，使得“棕地”治理的资金用到实处。

3.2 法规体系

3.2.1 “棕地”调查登记制度

了解“棕地”以前的用途信息对预测土地潜在的污染类型和污染区的范围十分重要，既可为城市的土地利用规划和污染源管理提供依据，还有利于对土地修复成本进行正确评估。所以，在欧美国家，国土资源部、环保部门需要对城市业已存在的“棕地”建立环境污染状况档案[3]，对“棕地”区域的土壤、地下水、周边环境状况进行登记，这些都是“棕地”再开发的重要历史数据。

3.2.2 “棕地”开发风险评估等级制度

该制度的建立，主要是为了解决城市中“棕地”开发资金严重不足的问题。由于“棕地”开发的高风险性，政府成了主要的治理者和投资者。但是面对众多的污染土地，而污染土壤修复资金有限且投入使用的资金回收状况差的实际情况，如何分配资源是一个重要课题。针对这个问题，美国率先提出了污染土地危险等级评估体系和国家优先名单的观念与制度[4]。在以保证人体健康和环境安全的前提下，经过对污染土地的调查与评估，将基金分配给污染最严重的场地，以提高基金利用效率。随后，加拿大、奥地利、丹麦、比利时等国家也采取了相类似的措施。这种资金分配机制如果运行良好，可在有限的社会资源的情况下，实现经济利益和环境效益的最大化。

3.2.3 土壤污染治理法规

要实现场地污染物的治理，需要对土壤的质量进行有效评估。在欧美各国，由于不同行业对土地的质量和性质要求不同，因此对土壤质量的判定标准和判定方法有很大差异。这些评判标准主要基于四个方面:生态毒性数据资料、水质标准或污泥标准、特殊地区的风险评价和环境影响评价研究[5]。总体而言，欧美国家多将污染物的治理作为“棕地”开发的一个基础阶段，而更加注重整个土地的复兴，所以对土壤污染治理方面的法规较少，只是确定了一些评价指标。

3.2.4 “棕地”开发管理法规

“棕地”开发管理方面法规的内容分为以下几个方面:对以往“棕地”开发历程的反思与改进，对治理污染的责任认定，近期进行新的“棕地”开发的目标、实现手段和政策指导等。

具体而言，美国“棕地”开发管理法规的完善走过一条漫长的道路，其中《超级基金法》对“棕地”开发影响最大[6]，该法律规定了过多的责任承担和经济赔偿制度，严重地打击了开发商的积极性，延缓了清理污染区的速度。20世纪90年代后，美国联邦政府采取了一系列的改进措施，有效地遏制了《超级基金法》的弊端，促进了美国“棕地”开发的全面进步。

加拿大政府一直把“棕地”的治理作为一项能有效控制城市无限蔓延的策略。由于城市的发展边界受到了控制，房地产为了获取更大的发展空间，会自觉地将目光转移到“棕地”开发中去。因而，在整个“棕地”开发过程中，主要的污染清理、资金筹措都落在了开发商的身上，开发商成为了“棕地”开发的主力[7]。

欧盟“棕地”开发的政策只具有引导性，具体的规则及治理措施仍留待成员国自行处理。大多数欧盟成员国所制定的“棕地”开发政策集中在两个方面:第一，采用大量的手段，防止“棕地”污染再发生;第二，关注已形成的“棕地”问题的修复。

3.3 经济体系

3.3.1 对污染土地修复资金所承担责任的认定

在欧美国家“棕地”开发的法规中，对于污染土地修复资金的筹集多趋向于“污染者付费”的方式。该原则实现了将环境的外部不经济性内部化，证明了污染者对污染承担环境保护责任是无可厚非的，但是存在几个疑点:首先，忽视了污染者始终以利润最大为目的，生产企业因为负担额外的污染治理费所增加的成本，最终还是会间接转移到消费者身上;其次，污染者可通过规模效益来冲抵付出的污染费，最终会造成环境的进一步污染;第三，由于国家的收费部门林立、内部管理混乱，从污染者那收取的费用并不能全部用于污染治理。为此，针对该项原则的非公平性和不合理性，很多国外学者提出应用“受益者承担”原则代替“污染者付费”原则[8]。

3.3.2 “棕地”开发资金的筹措方法

“棕地”开发资金可根据各利益相关者的职责进行分配[9]，可概括为五类:1)国际组织、中央政府、地方政府建立专门的机构(如环保署等)负责棕地重建所需资金的筹措，当出现资金短缺、无法确定污染者或污染者无力支付时，承担不足的清理资金。资金来源有用于环境污染治理和生态建设的国家专项资金;向工业企业征收的污染物排放税;对废弃物的征税;各种类型的基金;政府津贴;向土地所有者收取土地注册交易费用;污染土地拍卖价格;“棕地”重建带来的地价上涨的级差效益等;2)污染企业根据“谁污染谁治理”法则承担最主要的清理资金。资金来源于污染企业;3)土地所有者、开发商在污染企业无法承担污染责任时，承担所有或部分的棕地重建费用。作为受益方，土地所有者、开发商及污染企业达成协议，承担全部或部分的污染治理和修复费用;4)其他非盈利性组织提供资金和技术支持。资金来源有工业基金和提供技术支持节省的科研费用;5)个人自愿承担修复工作，并承担相应的修复费用。

4 结语

欧美国家在“棕地”开发过程中的策略可概括为以上三个方面，这些措施构成了“棕地”开发的前期政策和经济基础，具体的实践还需要通过生态恢复、景观改造等手段加以实现。同时，欧美国家“棕地”开发策略对于我国的城市发展也有着重大的借鉴意义。首先，在中国城市的建设过程中，由于不合理的规划遗留下大片的工业废弃地，这些土地必然会成为未来城市发展的潜在动力。其次，中国现阶段对“棕地”的改造只停留在少许工业遗产的保护阶段，而欧美国家的“棕地”开发策略已相当成熟，可指导我国“棕地”开发少走弯路。再者，“棕地”开发中所强调的政府宏观调控、企业市场运作的原则，与我国现阶段的国情比较相符，这更增加了“棕地”开发的策略在我国实践的可行性。

[1] US EnvironmentalProtection Agency.Brownfield Economic Redevelopment Initiative[M].Washington DC:US Environmental Protection Agency，Solid Waste and Emergency Response，1997.

[2] 张 华，郭 鹏，王丽琴.“棕地”现象及其治理对策[J].环境保护科学，2008，34(4):48-57.

[3] 陈 成，杨 玲.西方国家“棕地”重建策略及其对我国的启示[J].国土资源情报，2008(6):16-20.

[4] 赵沁娜，杨 凯.发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示[J].环境污染与防治，2006，28(7):540-544.

[5] Vanheusden B.Brownfield Redevelopment in the European U-nion[J].Boston College Environmental Affairs Law Review，2007，34(3):559-575.

[6] 蒋 丽.美国环保超级基金制度的实施及问题[J].安全、健康和环境，2004，4(10):23-24.

[7] Christopher A，De S.Turning brown fields into green space in the city of Toronto[J].Landscape and Urban Planning ，2003 ，6(2):181-198.

[8] 谢 涛.对于“污染者付费”的三点担忧[N].中国信息报，2007-07-04(3).

[9] Philip C，James M ，John H.Regulating contaminated land in the UK[R].London:PSA，2005.