论我国政府权力的规范化

陈 然 赵 蕊

（1.中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004；2.秦皇岛职业技术学院，河北 秦皇岛 066000）

我国在社会转型中暴露出政治体制的诸多问题，其中政府权力的滥用和政府的不作为一直是广被关注的热点。本文认为政府权力出现的诸多问题，归根结底是因为政府权力不适应政府职能的需要，唯有对政府权力通过恰当形式予以规范，才能得以解决。

一、政府权力的涵义

目前，在世界各国政治学研究中，学术界还没有一个公认的政府定义。我国学者比较侧重从国家机关这一角度来理解政府。按照政府的中文含义，我们可以一般地把政府界定为包括立法、行政、司法机关在内的执行权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关总称，是国家权力的集中代表者与公共服务的执行者。

政府权力具有广义和狭义之分，广义的政府权力基本等同于国家权力，狭义的政府权力是指“国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家权力组成部分”。作为国家权力延伸的政府权力，通过贯彻执行国家法律法规和各项政策来有效实现国家意志，体现国家利益。作为政治权力外延的一部分，政府权力必然具有政治权力的一般属性和特征，如阶级性、社会性、工具性和强制性等。

二、政府权力与政府职能相称——规范政府权力的必要性

政府职能反映了政府活动的基本方向、任务和主要作用，是我国改革开放以后在经济基础变更推动政府行政改革下得到深入研究的一个重要范畴。政府权力是政府职能派生物，没有政府职能也就不存在政府权力，随着社会发展变化，政府职能的内容、范围也会发生变化，从而导致政府权力的发展变化。不同社会阶段的政府职能要求不同的政府权力与之相适应。在封建社会中，政府职能要求其政府权力为封建地主阶级服务，资本主义社会政府职能要求政府权力为资产阶级服务，而社会主义社会政府职能要求政府权力的设定和运行必须为广大人民群众服务。同一社会的不同时期政府职能不同，政府权力也要发生相应变化，随着政府职能重心、职能方式和职能关系转变，政府权力运行方式也会发生转变。

现实中，政府权力常常与政府职能不相称，造成恶性的后果。第一种情况是政府权力不能满足政府职能的需要，譬如建国初期的美国因为联邦政府权力过小，不足以对抗外部威胁；又如魏玛共和国政府权柄软弱，被纳粹轻松夺权。第二种情况是政府权力超越职能需要，权力天然具有扩张倾向，政府权力尤其如此。社会转型中的我国，计划经济时代遗留的过大的政府权力至今仍有很多没有得到消减，而改革过程中新增的很多本应是暂时性、权宜性的权力也被保留下来。超越职能需要的权力拥有广泛的滥用和寻租空间，异化到一定程度足以使政府变质为与社会对立的暴力集团，引发非正常政权更迭。

三、职权制衡——规范我国政府权力的途径

政府是社会中最特殊、最强大的主体和力量，规范政府权力的途径惟有依靠权力的制衡。具体而言，分别是政府内部的权力分化制衡和政府外部的职能替代性制衡。

1.分权制衡——内部规范途径

其一，纵向分权和制衡。我国政府虽然奉行地方服从中央的原则，但事实上地方总是把谋取本地利益放在重要位置，甚至敢于违背中央的意图，地方保护主义、配套资金不到位、违规提拔、重复建设等等现象其实是地方政府精心权衡过不从命的收益和风险后理性选择的结果。另一方面，在建国后中央也不止一次出现过脱离实际、要求过急过快、要求地方牺牲过多的问题。矛盾的实质是纵向分权不当，应当借鉴联邦国家的经验，通过宪法性文件明确中央和地方的权力分野，明确中央领导地方的领域、原则和方式，明确地方自我管理的范围。

其二，横向分权和制衡。我国已经确立了横向分权和制衡的原则与制度，但还有待完善。人大的监督权和问责权的程序性规范尚不敷用，实际行使也仅限于个别省市，难以起到制衡作用。检察院检察权的行使经常受到同级党委和政府的干预，法院的审判工作更是处处遇掣肘。被很多学者批评为一家独大的政府（狭义），权力的分配和行使也没有效率，虽然部门众多，但分权条块化严重、协调性差，许多日常性工作不得不依靠某某工作组、某某办公室一类非常设机构完成。只有改变上述问题，横向分权和制衡的框架才能确立，同级政府机构之间的权力配置才能与其职能相称。

2.替代制衡——外部规范途径

现代治理理论认为，政府存在的目的就是为公众服务，善治的过程实际上是政府、市场与非政府组织三者关系的动态变动过程，是实现公民的利益、权利和价值的过程。从全社会的范围看，政府在整个社会中仍然可以扮演重要角色，但政府不是惟一的权力中心，政府“全能”不仅不可能，而且必然导致政府职能的“越位”、“缺位”和“失灵”。社会中的志愿者组织、非营利组织和非政府组织等社会组织，要得到公众的认可，也可以成为不同层面的权力中心，它们完全能够在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责，通过职能替代在一定范围内对政府权力进行规范。

其一，意志表达职能的替代。现代政府权力的运行总是以公共利益和需要为理由，给以公众名义进行政府自利留下了广阔的空间，表达公众意志的职能和权力不能分配给政府。在高度组织化的现代社会中，因为利益诉求不同而结成的群体和集团是政治生活中的普遍现象。利益取向的一致是通过合法的渠道，使得意见通畅地表达，这可以说是利益群体（集团）制约政府权力最主要的途径，而这种制约集中体现在影响政府的政策出台上。社会组织作为介于社会和企业之间的第三部门，都有自己明确的价值取向和主张，它们利用自己的合法空间和渠道，把不同利益群体的愿望反映给政府，从而影响政府决策，这一个意见转达的过程，也是社会组织制约政府权力的一种主要方式。

其二，评价和监督职能的替代。中国传统封建政权两千年来的传统之一，是将评价和监督职能牢牢地控制在自己手中，公众对政府履职水平的看法不能进入政治体制内部，更不能对政府权力进行监督。社会监督政府权力是现代法制社会所必要的要件，而不同的利益群体则是社会监督的重要力量。一般而言，社会组织对于涉及自身所代表群体的利益会给予较多关注，从某个意义上而言，这种关注就是一种监督。政府在这方面的任何变动都会引起他们的反应，而任何显性和隐性的失责都会遭到群体和组织的问责。舆论监督作为社会监督的一种，是通过新闻媒体对政府机关及其工作人员（即权力的主体）进行的监督。社会组织在社会监督方面的优势是数量大、涉及的社会阶层面广，与媒体结合起来，就可以对政府权力中的隐蔽性行为进行有效的跟踪和关注。

其三，部分管理职能的替代。社会组织的职能分工是制约的一种方式。在西方民族国家兴起的过程中，相当多的原封建性管理权力被新兴市民组织所掌握；美国在建国前就将公民自治权视为天赋人权的一部分，政府的职能扩张只在现实确有需要时才能实现，新增的权力是让渡的结果。日本维新在产生了权力高度集中的君主立宪制政府的同时，还产生了以产经联为代表的精英社会组织，担负了国家管理的多种重要职能。当代许多中国社会组织的产生，其最初目标就是分担政府在职能转换过程中转移出去的部分职能。既然政府已经从这些领域内退出，除了宏观上的调控，就不应该再运用政府权力干预这些事务。而且，执政党应当主导立法放宽对社会组织的监管，鼓励社会组织不断涌现和积极参与管理，在部分领域实现社会管理的竞争，达到权力配置的动态平衡。

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