国有企业“小金库”的危害及其对策

□文/胡玉红

“小金库”是指游离于正式账簿记录之外的、不受监督的、可供自由支配的账外资金。当今社会经济的日益繁荣及经济来往的多元化、复杂化，一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和土壤。国有企业“小金库”的普遍存在，不仅使国家遭受了资本经营损失和财政税收的流失，扰乱了社会经济秩序，也在职工中造成了恶劣的负面效应。如何预防国有企业资金流失，杜绝“小金库”现象，是国有企业和政府管理部门的一个长期值得研究的工作。

一、国有企业“小金库”的危害性

（一）国有企业“小金库”引发的职务犯罪

1、“小金库”诱发的内部犯罪，主体多为本单位的核心人员。“小金库”的存在为本单位人员贪污、挪用公款提供了便利条件，从而诱发本单位内部掌握“小金库”的核心人物犯罪。比如，某国有企业分公司领导，在职期间私设小金库，数额高达上百万元，他利用招待客户、给客户回扣、发奖金等名义虚报支出，用白条从小金库中支出50余万元揣进了自己的腰包。个别上级主管领导知情而故意放纵、甚至袒护，造成了部分企业负责人在私设小金库这个问题上有恃无恐。

2、“小金库”诱发的外部犯罪，主体主要是政府职能部门人员。“小金库”客观上为权钱交易提供了物资质础，极易诱发外部犯罪。国有企业私设“小金库”的用途之一是利用小金库的钱去拉关系，为企业谋取正当或不正当的利益，从而诱发本单位以外的人员，主要是一些政府职能部门的工作人员犯罪。比如，某国有企业在一次税务检查中，被查出有偷税漏税的行为，为了使企业减免本应受到的巨额的经济处罚，该企业领导就从小金库中支出几十万元送给了负责调查该企业偷税漏税的税务干部，结果国有资产流失了，那名税务干部也被小金库送进了监狱。

（二）国有企业“小金库”造成国有资产的流失

1、扰乱企业的正常经营，造成经营利润的流失。违反企业财务管理制度，致使出现“两本账”、“多本账”、甚至假账，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。现在“小金库”的数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、百万、甚至千万，“小金库”的资金来源主要是对企业各种收入的截留或转移，国有企业存在的“小金库”致使企业效益缩水，这给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。

2、造成国家税收的流失。“小金库”的形成主要是减少收入，增加费用，必然会导致利润的减少，从而导致企业少缴企业所得税。在商品体外循环的过程中，流转税也会漏缴，如营业税、增值税以及相应的附加税费等。

（三）“小金库”的存在助长了铺张浪费、奢侈腐化之风。“小金库”虽小，但其危害性却不小，是滋生腐败的温床。“小金库”不仅为少数领导者违规使用资金提供了条件，而且往往成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门单位腐败问题层出不穷，“小金库”一旦形成，就会被少数人掌握，成为滋生腐败的“温床”，有的领导者将“小金库”视为私人的钱袋，一些纯属私事的开支也往里面塞；有的“小金库”方便了公款吃喝和公款行贿；而有的领导者建立“小金库”就是为了贪污挪用或者集体私分。为吃喝玩乐、请客送礼大开方便之门，严重腐化了社会风气，毒化了人们的心灵。

二、国有企业“小金库”的防治对策

“小金库”的产生有两个条件:一是动机，二是机会。动机与机会一结合，“小金库”就完成了。转换机制，强化制度，加强监控就是为了减少和堵截产生“小金库”的机会。有效防治“小金库”的手段有以下几个方面:

（一）抑制产生“小金库”的动机

1、加强教育宣传，使领导干部不想设“小金库”。要使领导干部，特别是国有企业的主要负责人在思想上认清“小金库”的严重危害性。道理要讲透，危害要讲够。搞“小金库”不仅违纪而且违法，也违反企业规章制度。一旦搞了，“小金库”就像一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违法违纪的案件，损害的不仅是企业的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。

2、改革国有企业的人才管理制度和分配制度，建立科学、合理的国有资产经营责任制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性相结合。只要企业领导人的心思放在管理上了，觉得管有所得，就不会挖空心思想着如何设立“小金库”来获取利益了。

3、加大监督处罚力度，使领导干部不敢设置“小金库”。一方面在加强财务监督和审计监督的同时，推行厂务公开，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强企业员工内部钳制和相互制衡；另一方面是预防“小金库”，除了完善相关财务制度，推行财务公开，发挥群众监督，加大财务检查，尽量杜绝财务漏洞外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。当大家都认为私设“小金库”是一种犯罪行为，而不是一般违纪违规的时候，想要私设“小金库”者，就会掂量掂量是否值得，而不敢去设“小金库”。

（二）消灭产生“小金库”的机会

1、建立健全法律法规。加强对财务收支全过程的监控和税务、银行、审计等部门的监管。（1）税务部门需加强税收和发票的监管，不能只是收了税就随意开具发票，这样可能收了小税漏了大税。对于企业发票的购买领用及要求代开票的行为，应该严格按照《发票管理办法》管理监控，审查其劳务合同、业务性质等；（2）加强金融部门的金融监管的责任和法规建设，同时加大处罚力度。银行不能为了拉存款，违反规定随意为企业开立账户。银行的失职为“小金库”的成立提供了便利。根据《银行账户管理办法》，存款人只能在银行开立一个基本存款账户，且必须向中国人民银行分支机构申报，企业只有基本存款账户才能办理日常转账结算和现金收付。有的企业随意在不同银行、甚至同一个银行开立账户，而且都能转账、支取现金，就为“小金库”的形成和使用打开了“方便之门”。同时，还要加强对个人银行账户监管，要切实严肃银行结算纪律，严格执行银行账户实名制，从制度上堵住以个人名义进行公款私存，私设“小金库”的漏洞。

2、健全财务制度，严格遵循企业会计制度的相关规定。主要措施包括:（1）支票的应用及账务处理。支票的领用建立备查登记簿，账务处理时一定要将银行进账单、转账单等原始凭证做附件，有的企业利用开具鸳鸯支票的方式，企业会计凭证后的存根联记录的是转给甲单位，实际支票开具支付的单位是乙单位，资金就流向“小金库”了。因此，对于支票的记账一定要有转账单作附件；（2）费用的核算实行预算管理。对于非正常或不合理的大额支出特别关注，内部审计要经常进行不定期检查其费用发生相关的经营事项、合同、相关内部记录凭证等；（3）往来账定期与客户进行对账，同时保留对账记录。对于往来款的清收单位领导应高度重视，组织人员组成清理、催收小组，该收回的催收，对长期欠款的单位和个人采取一定的必要措施，以及运用法律手段收回，并将责任落实到人；对确实无法收回的，按规定程序报经批准后予以核销，同时建立备查账，做到账销案存，由有关责任人员造成的损失应视情节责令其赔偿。

3、加强审计。内部审计和外部审计相结合，推行财务主管定期轮岗，推行财务公开，接受群众监督。推行财务主管定期轮岗，是对下属企业的有效监管手段之一。财务岗位的人事独立于经营单位，财务人员可以不用因怕丢饭碗而“就范”，保证财务人员能最大限度地保证资金的安全。同时，做到内部审计与外部审计相结合，内部审计了解企业特点却无法跳出常规，很难保持独立，外部审计可以在所有防范措施做到位后，对制度的执行情况的审计检查可以采用以下方法:

（1）突击盘存法。不定时地突击盘查库存现金。核实库存现金实存额与账面数是否一致，对保险柜中的收支单据及发放清单也要引起高度重视，特别对财务室的其他可以存放物品的地方如抽屉、柜子、纸箱子等，都不能放过，这些不易被察觉的地方，往往保存着记录收支情况的记录本等重要物证。

（2）收入核实法。全面了解被查单位的经营范围及外联运营情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于查找是否全部计入财务收入，核对报表与收入总账、明细账是否相符，要掌握账外和经营活动情况，重点排查投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入。审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留某项经营收入。

（3）支出追查法。通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、自制票据的真实性，必要时延伸到供货单位。盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，看有无报支发票而无物资，有无以购代领虚列支出。尤其对支付给没有开票资格的单位时在税务局代开的发票，要确认是否真实发生该项经济业务。对发票留心观察，防止有的单位自己购买发票自己开具，尤其是对发票号码连号的发票多加注意。

（4）账户核对法。审查从转账支票存根、进账单、电汇凭证开始，注意审查通过银行转入、转出资金的每一个银行账号，审查每一笔资金是否都记录在银行日记账上。如果发现银行存款余额等于已提供的几个银行开户的存款余额，未发现没有提供的被转出的银行账号资金进出及余额，单位则可能出现用另一个银行账号来私设“小金库”。

（5）清查票据法。检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；审核票据编号是否连续，填写项目是否齐全，大、小写金额、复写字迹是否一致，有无涂改现象，作废的票据是否加盖“作废”戳记。

（6）外围查证法。有重点地向经手人、知情人询问。与有关人员座谈，选择与被查单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查，找出线索，打开缺口。

“小金库”是个社会现象，具有普遍性、隐蔽性的特点，问题由来已久，屡禁不止，可以说是一个“顽症”。要想从根本上解决“小金库”的问题，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。紧密联系实际，逐步建立健全适应企业在市场经济条件下从事经营管理活动的教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系。

[1]张立辉.内部控制与公司治理.中国税务出版社，2006.1.

[2]何绍恩，相继云.国有企业“小金库”的产生及治理措施浅议.山东企业管理，2001.10.

[3]郝臣.控制国有资产流失或转移路径求解.当代经济管理，2006.3.