重庆防灾减灾应急能力分析

□文/孔庆立

一、引言

重庆是全国自然灾害最严重的地区之一。重庆地域辽阔，人口众多，生态环境脆弱，地形地貌复杂，气候差异明显，自然变异强烈，自然灾害种类多、频度高、强度大、损失重。每年都不同程度地发生干旱、风雹、洪涝、低温、雷电、地震、泥石流、滑坡、岩崩、水土流失、生物病虫害、森林火灾等多种自然灾害，造成众多的人员伤亡、大量的住房倒塌和农作物毁损。

加强重庆防灾减灾应急能力建设，已成为推进全市经济社会发展的重要战略任务。在灾害应急管理中，政府的作用极其关键。政府是灾害应急管理的动力源之一，其能力之大小、功能之强弱，职能配置之合理与否，都关系到灾害应急管理的效率。

二、重庆防灾减灾工作成果

近些年来，重庆防灾减灾工作发生了较大变化，突出表现在防灾减灾工作的有序性增强、有效性提高，“秩序”与“效率”已经和正在成为当前重庆防灾减灾工作的新特征。具体说来，这种特征集中体现在以下几方面工作的变化：

一是体系更加健全。目前，全市救灾工作已基本形成“政府统一领导，部门分工负责，社会各界广泛参与”的领导和组织管理体系。从管理体系上改变了过去权力分散、职责不清、运转不灵的状况。

二是制度更加完善。重庆直辖以来，市政府先后制定出台了包括地震和地质灾害防治、防汛抗旱、气象监测、森林防火、生物病虫害防治等方面的行政规章，制定并出台了政府救灾救济工作的一系列行为规范，初步形成了救灾工作的法规体系，基本实现了救灾工作的制度化和法制化。

三是管理更加有序。近年来，重庆市政府按照“属地管理、分级负责”的原则，对自然灾害依据不同标准实行分级管理，救灾资金和物资的筹措、储存、分配与使用，严格按照规定的程序和方法进行。

四是力度更加增大。防灾减灾资金投入的大幅度增长是重庆直辖以来救灾工作最显著的变化。直辖后，中央加大了对重庆救灾经费的预算，全市各级各部门对灾区的投入也相应增大，

五是手段更加增强。目前，运用卫星定位技术、遥感技术和现代网络技术，全市已初步建成“灾害性天气预警预报网”、“三峡库区地质滑坡监测网”、“汛抗旱指挥系统”等，使全市救灾工作的科技化程度得到了前所未有的提升。

三、防灾减灾工作存在的缺陷

近年来，虽然全市救灾工作取得了很大成绩，政府救灾应急能力有了很大提高，但也存在一些不容忽视的问题，突出表现在以下几个方面：

1、救灾工作管理体制与现行的救灾工作不相适应。救灾工作是一项庞大的系统工程，需要多个部门协调一致的行动，而现行的是多头管理体制，导致各自为阵，难以形成系统合力。

2、减灾工程建设与经济社会发展不相适应。减灾工程严重不足，且现有减灾工程标准低、设施老化、装备落后，抗御自然灾害的能力比较弱。

3、救灾投入与现行财政体制不相适应。现在的救灾投入主渠道仍是国家财政和市级财政，县乡两级财政基本上少有投入，“分灶吃饭”、分级负责的救灾投入机制尚未完全建立。

4、减灾科技成果的转化与救灾工作的现实需要不相适应。受资金、人才、体制的限制，减灾科技成果推广严重滞后，自然灾害损失的科学评估从上到下至今也还没完全建立。

5、救灾法规体系与依法治灾不相适应。国家没有自然灾害救助的基本法，防灾减灾的许多共性问题和大政方针没有确立，不利于救灾工作的高效有序开展。

四、大力提高重庆防灾减灾应急能力

政府是各种突发事件的先期处置主体，建立健全社会有效应对突发灾害的应急体系，政府是关键。因此，为进一步提高重庆防灾救灾应急能力，本文认为应从以下几个方面入手：

1、进一步完善城市灾害应急法制建设。开展城市灾害应急管理的立法研究，构建和完善政府应对和处理城市危机事件的法律、法规体系，这是强化政府灾害应急管理能力建设的根本措施，对提高政府应急处置能力，尤其对加大政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等都产生了很大影响。

2、建立和完善政府灾害应急政策。加强应急信息系统建设，除健全职能机构、培训人员、加强信息网络连接和信息共享外，更为紧迫的是从信息报告制度入手，进一步明确和细化信息报告的责任、标准、程序、时限、渠道、协作等具体要求。这是政府加强应急管理、健全应急机制的重要内容。随着信息科技的发展和民主建设的推进，政府的职能应逐渐从“管理型”向“服务型”转变。

3、推进科技减灾，用现代科技提升政府灾害应急管理能力。城市抗御灾害能力的大小，在很大程度上取决于科技进步的水准，因此要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究，把科技减灾纳入城市的发展规划；加大减灾投入，建立具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾资源、公众信息与新闻媒介等多方面的功能高效的应急技术系统，使之成为一个城市事故灾害的“神经中枢”。

4、加大减灾投入。政府必须自觉地担当起防灾减灾投入主体的责任，建立政府应急基金或发展灾害保险事业，扩大城市应急管理能力。救灾资金按比例纳入同级财政预算，分级建立救灾资金的投入机制；坚持减灾工程与建设项目同时设计、同时施工、同时验收后投入使用；对具有排他性财产权的减灾工程，按“谁投资、谁使用、谁受益”的市场模式引资建设；广泛开展社会捐赠活动；建立多渠道、社会化的减灾投入机制。

5、通过各种形式，向广大市民广泛普及防御地震、火灾、疫情等灾害常识。在社会各个层面开展灾害防御知识和技术的培训工作，强化城市人民的防灾意识，提高居民的应急反应能力。

同时，在新的历史时期，重庆将坚持“预防为主、防救结合、协调发展、综合减灾”的方针，紧紧围绕秩序与效率这一目标，建设防洪抗旱工程、地质灾害防治工程、气象减灾工程、地震预防工程、植物疫病防治工程、森林防火工程、灾后重建工程、生态建设工程等重点工程，实现救灾工作系统化、社会化、科学化、法制化，促进人与自然和谐发展。

五、结语

防灾减灾是一个功在千秋的系统工程，不可急功近利。它需要政府本着对人民负责、对国家利益负责的精神，未雨绸缪，守土有责；需要把建立综合性防灾减灾系统工程切实纳入可持续发展的整体战略布局当中。城市综合防灾减灾能力的高低，将成为全面衡量城市整体功能及其安全防卫能力的标志。随着重庆防灾减灾应急机制的不断完善以及防灾减灾工作的不断推进，重庆防灾减灾应急能力将不断提高。

[1]方佳军.重庆市救灾工作的新变化、新举措[J].中国减灾，2002.4.

[2]方佳军，罗敬军.构建五大防灾减灾体系，为社会主义新农村建设提供保障[J].重庆行政，2006.2.

[3]张梅颖，王绍玉.城市建设发展中须建城市灾害应急管理体系[J].科学咨询（决策管理），2004.3.