泰山区农村土地流转实践与思考

□文/刘海峰

土地是农业最基本的生产资料，是农民的生存之本。土地问题历来是“三农”问题的核心。党的十七届三中全会把加强土地承包经营权流转管理和服务作为农村制度建设的一项重要内容，提出允许农民通过多种形式流转土地承包经营权，发展农业适度规模经营。地处泰山脚下的泰安市泰山区有着较为丰富的自然资源和良好的农业生态环境，农村土地承包经营权流转工作取得了一定进展，有力地促进了现代农业发展和农民增收。

一、农村土地承包经营权流转概念与意义

根据我国法律规定，农村土地除明确归属国家所有外，均属农村集体所有。由于农村集体所有权和成员权的相对封闭性和排他性，农村土地一般在所属成员之间平等分配使用。就土地用途而言，农村土地大致可分为农用地和非农建设用地。一般而言，农村土地承包经营权流转是指在保持农村土地集体所有制、家庭承包制和农业用地性质“三个不变”的基础上，农民将农业用地使用权从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村的农业用地使用权的流转。就泰山区农村实际情况来说，农村土地承包经营权流转具有以下几个方面的必然性:

（一）推进农村土地流转是稳定完善农村土地承包经营制度的客观要求。以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度极大地调动了农民的生产积极性，适应了农村生产力发展的要求。土地流转是在明确土地集体所有权和农户承包经营权前提下进行的，并不触及土地集体所有和农户长期承包经营的制度根基，通过流转既稳定了承包关系，又提高了土地资源配置效率，是对家庭承包责任制的完善和发展。

（二）推进农村土地流转是提高农业生产竞争力的客观要求。泰山区人均耕地面积仅0.87亩，土地经营资源并不丰富，土地经营规模小，不利于大型农业机械的使用、不利于农业产业化的发展、不利于提高农业生产率、不利于农产品标准化生产、不利于农产品质量提高。通过土地流转，可以使土地逐步向种田能手、专业大户和产业化龙头企业的原料生产基地集中，扩大经营规模，降低生产成本，有利于增强农产品价格竞争优势。

（三）推进农村土地流转是优化资源配置和增加农民收入的客观要求。农业的根本出路是加快农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业的竞争力和综合经济效益。土地流转可以优化土地、资金、技术、劳动力等生产要素的配置，促进土地向优势产业流动，加快农村劳动力转移，拓宽农民的增收渠道和致富空间。

（四）推进农村土地流转是加速改造传统农业和实现农业现代化的客观要求。加快改造传统农业，尽快实现农业现代化，是农业和农村工作的重大战略，也是未来农业发展的方向。推进土地流转，可以利用土地资源吸引更多的资金、技术投入农业开发，有效改善农业的生产条件，提高农业的物质技术装备水平，加快实现农业现代化的步伐。

二、泰山区农村土地流转现状和特征

近年来，随着工业化、城市化步伐加快，泰山区抓住有利时机，因势利导，认真搞好农村土地流转工作，并取得一定成效。目前，全区已累计流转土地面积达1.2万亩，占总耕地面积的9.9%，亩均效益达到4，500元，流转后的土地平均亩增收入810元。泰山区农村土地承包经营权流转具有以下特征:

（一）阶段性加速发展。泰山区农村土地承包经营权流转起步较早，发展较快，大致经历了两个阶段:第一阶段是20世纪八十年代后期至1997年，主要围绕农业劳动力的转移，为稳定发展粮食生产，不失时机地发展粮田适度规模经营，由此出现了农村土地向种粮大户流转集中的现象；第二阶段是1998年以后，主要围绕发展效益农业兴起的新一轮土地承包经营权流转。与第一阶段相比，新一轮土地承包经营权流转速度明显加快，数量明显增加，极大地促进了全市规模经营和效益农业发展。

（二）流转形式和流转对象多样化。泰山区在农村土地流转中，充分尊重和发挥农民群众的首创精神，农村土地流转的途径和形式呈现多样化，从初期的代耕发展到目前的代耕、转包、租赁、入股、互换等。在这几种形式中，首先是代耕和转包面积最多，达6，980亩，占流转面积的58.1%；其次是租赁和入股，流转面积2，610亩，占流转面积的21.9%。这两种形式属于有偿流转，是目前流转双方均能接受并能较好地保护农民利益，实现农业增效、农民增收的最好形式；第三是互换和转让形式，流转面积2，400亩，占流转面积的20%。在流转对象上，已从初期的农户之间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转。流转的对象不仅有本地业主，也有外来业主，既有本地企业，又有外来企业。

（三）市场化运作与政府主导相结合。市场化运作表现在两方面:一是农村土地流转原初状态的自发性；二是土地流转的市场化导向明显，流转双方当事人通过协商确定土地流转价格，土地承包经营权价值得到较好体现，目前全区各地流转的土地经营权价格每亩每年平均在350元以上，高的达1，000元以上。该区积极鼓励农村土地流转，通过一系列政策进行规范引导，同时也不断强化服务和扶持力度，目前全区85%的乡镇和71%的村已建立农村土地流转服务组织，区政府每年安排200万元专项资金用于扶持农村土地流转和规模经营。

（四）土地规模经营成效明显。近年来，随着国家加大对农业的投入和对产业化、规模化经营的政策扶持，不少业主和企业积极投身农村经济建设大潮，大规模的土地流转逐步增加。2009年以来，该区按照标准严格核定，确立了花卉苗木、畜禽养殖、农机等各类大户119个。土地承包经营权流转有力促进了农业规模经营，在一些乡镇已形成了一批专业化、规模化的现代农业园。如，形成了以上高乡、邱家店镇为中心的花卉苗木基地；以省庄镇小津口村、刘家庄村为中心的女儿茶基地；以徐家楼乡为中心的有机蔬菜种植基地。土地承包经营权流转有力促进了农业规模经营，为现代农业发展、农民增收等提供了重要保障。

三、泰山区农村土地流转存在的问题

尽管泰山区农村土地流转工作取得了一定成效，整体情况较好，但由于这项工作政策性强、涉及面广、任务重、难度大、各乡镇（村）经济状况和群众基础也不同，在农村土地承包经营权流转方面存在的问题也比较多。

（一）土地流转不规范，隐患较多。当前土地流转多是亲戚、同村组之间的自发、无序、口头形式的流转，没有通过村集体经济组织和街道镇土地承包合同管理机构的同意和备案，产生的纠纷较多。近年来，由于中央惠农政策落实以及泰山区地处市中区，土地价值不断提升，流转土地农户之间的矛盾纠纷越来越多、越来越突出。因没到相关机构申请和备案，这些纠纷一时难以解决，合法利益就得不到保障，影响了农村的和谐稳定。目前，农户土地流转给企业和合作社存在的问题是:承包农户没有向发包方或中介组织出具土地流转委托书，也没有签订土地流转合同，运作不规范、流转程序不合法，致使占有土地的企业和合作社，束手束脚，不能放手发展和扩大经营规模，成为制约农村经济发展的瓶颈。

（二）农村土地流转渠道不畅，供求信息闭塞。泰山区地处市中区，随着经济的快速发展，需要最大限度地发挥土地潜力，优化土地资源配置，推进土地适度规模经营和发展现代农业。农村土地存在由分散经营向集约经营发展趋势，泰山区土地流转不能适应经济发展的需要。一方面企业和合作社需要土地实现规模经营，却找不到集约利用土地资源，促进农业提质增效的路子；另一方面拥有土地的农户分散经营小规模零星土地，效益低下，找不到利用现有土地实现增收的办法。二者之间缺少一个土地流转服务平台，应畅通农村土地流转渠道，实现供需互动，解决供需双方的共同需求。

（三）对土地流转缺乏规范管理和引导。农村土地流转可以采取转包、转让、出租、入股、互换等形式合理流转，尤其是入股等流转方式已经成为当前许多地区集约利用土地，发展农村经济的有效方式，也受到广大农民欢迎。泰山区缺乏对土地流转的规范管理和全面引导，没有探索建立起一个完善、有效的流转管理机制，不能让农户放心流转。

四、加快泰山区农村土地流转对策

土地承包经营权流转是深化农村改革发展的一项重要内容，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出:要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

（一）建立土地流转市场。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，按照市场化机制积极构建农村土地经营权流转市场。一是搭建开放、公正、规范的农村土地承包经营权流转交易平台。以乡镇为单位组建统一的农地流转市场交易平台，积极探索有效的市场运行机制，及时实现农村土地使用权流转。二是大力开展中介服务。一方面要进一步完善乡、村两级土地流转服务组织，强化其信息服务、土地储备和受托转包等服务功能；另一方面要积极培育资产评估、法律咨询、土地融资、土地保险等社会中介服务机构，为农用地流转交易双方提供地价评估等咨询和跟踪服务，完善流转的中介服务机制、价格形成机制，促进农村土地承包经营权流转市场的发育完善。三是不断创新流转方式。按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励和引导农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作制等形式流转土地承包经营权，积极探索农村土地承包经营权流转的有效实现方式。

（二）完善土地流转保障机制。一是要不断完善农村社会保障体系。农村土地天然地具有保障和生产的双重功能，农村土地流转将会造成其保障功能的弱化与剥离。因此，要健全农村社会保障制度和公共服务，以社会保障替代土地的保障功能，消除农民对土地流转的后顾之忧，加快土地流转。社会保障本质上是一种普惠的社会福利，一些地方实施的“以土地换保障”做法是对农民土地承包经营权的严重剥夺，因此要坚决制止；二是要千方百计发展经济，优化农民就业环境，稳步推进农民非农就业；三是在农村土地承包经营权流转过程中，要坚决做到不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，尤其是要始终坚持农民的主体地位，不得损害农民的土地承包权益。同时，要借鉴欧美发达国家的经验，对工商资本参与农村土地流转和规模经营作出适当的限制性措施，避免工商资本的垄断地位对农民土地承包权益的侵害；四是要深化农村土地产权制度改革，使农民逐步实现完整的农地产权权益。

（三）积极发挥政府的主导作用。农村土地承包经营权流转是在政府主导下进行的，要合理界定政府与市场的功能，充分有效发挥政府的主导作用。一是加强制度建设，继续鼓励、扶持和引导农村土地有序流转，健全土地流转的规范化管理，进一步促进农村土地承包经营权流转的制度化、法律化；二是组建高效的农地流转管理组织网络和工作体系，尤其是要完善土地流转指导协调和纠纷调处机制；三是各级政府要顺应新形势发展要求，不断强化农村土地承包经营权流转服务质量和水平。随着近年来城镇化快速发展，当前农业劳动力基本实现供需平衡，农业劳动力继续大规模渗出和转移的可能性非常小，今后一个时期农村土地承包经营权流转速度也将会有所放缓。因此，政府在继续推进土地流转的同时，更应在提高土地流转质量效益上下功夫，不断提升土地流转的层次水平。受当前宏观经济的影响，近期各地不同程度地出现了农民工回流现象，各地要有效解决这部分群众的利益诉求和生活保障，确保农村土地流转关系和农村社会的稳定。

（四）实行全方位开放。在稳定土地承包权和不改变土地农业用途的前提下，按照平等、自愿、互利、有偿的原则，鼓励农村土地实行转包、转让、互换、入股、租赁等流转形式，要在打破地域限制的基础上，让本村以外的投资人来转包土地，在更大范围内实现土地与资金、技术、劳力的合理配置，逐步建立多形式、多渠道、全方位开放的土地流转机制。