产业投资基金发展中的政府作用

□文/李 宁 谷怀玉

产业投资基金在一国的经济发展中起着重要的作用，西方国家的产业投资基金的发展比较早，同时也比较成熟，而我国的产业投资基金发展则相对滞后和落后，九十年代初，我国开始进行产业基金的研究和试点工作，1992年我国建立第一个产业投资基金——淄博基金，后来这一基金由于多种原因销声匿迹了，2006年渤海产业投资基金设立了，对于中国产业投资基金的发展具有里程碑的意义，本文就不同产业投资基金中的政府作用及作用方式作了研究。

一、产业投资基金的内涵

关于产业投资基金的定义，国内学者所持意见并不统一，但是对以下几点是有着统一认识的:一是其投资对象是实业，而不是股票债券等金融工具；二是它是一种集合投资制度，通过发行基金份额来筹集资金；三是它由专门的基金管理公司来管理；四是根据出资额的多少实行利益共享、风险共担的制度。国家发展和改革委员会制定的《产业投资基金试点管理办法》（征求意见稿）中规定:产业投资基金，是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

二、产业投资基金中的政府作用

关于产业投资基金中的政府作用，国内学者有着不同的看法，但大体上可以归为两类:一是政府在产业投资基金的发展过程中应起主导作用，如褚金蕊（2007）认为，政府在产业投资基金的发展过程中的作用不仅是制定政策法律而且应该在产业投资基金资金筹集、产业投资基金的资金注入及产业投资基金的运营中起重要作用。这类认识主要基于存在市场失灵的现象，例如信息不对称，产业投资基金和所投资企业存在信息不对称的问题，这就需要政府来规范。公共产品的问题，由于产业投资基金的一个重要投向是基础设施，而这类投资需要资金大，回收周期长，只靠市场的力量显然不够；二是政府不应起主导作用而主要起引导服务作用，为产业投资基金营造一个好的外部环境，如季敏波（2008）认为，政府的主要作用和参与方式就是制定政策，用以规范和指导各种经济主体的经济行为，为产业投资基金的发展营造一个好的外部环境。这类认识主要是基于产业投资基金的运作应该完全市场化，按照市场化的原则去运行，因此政府不能进行过多的行政干预。笔者认为，不能一概而论政府在产业投资基金中所起的作用，而应该根据不同的产业投资基金而加以分析。根据产业投资基金的资金投向是否有限制及限制范围，可大体分为三类:

1、具有明显地域性质的产业投资基金，这类基金的资金投向在设立之初便明确规定其投资在某一地区的资金比例。如2006年在天津滨海新区设立的总规模为200亿元的渤海产业基金，明确规定投资环渤海经济区不低于70%、天津滨海新区不低于50%。其将按照国家的产业政策和滨海新区的功能定位。渤海基金初步计划将资金按5∶3∶2的比例，投资于天津、环渤海地区和国内其他地区的企业。显然渤海产业基金肩负着发展环渤海经济圈的特殊使命，渤海产业基金之所以能够产生，正是借助了滨海地区金融创新的东风，它本身也是滨海地区金融改革配套政策的一部分，因此它不可能完全以市场化的方式自然发起。只能由政府（天津市政府和国务院）来发起，从渤海产业投资基金的出资人也可以看出其出资人为清一色的国有企业。在这类产业投资基金中，由于他们的任务是发展某一地区的经济，这就增加了较浓的政治色彩与政府背景，其与完全市场化的产业投资基金纯粹以盈利为目标多少有些冲突。完全市场化的产业投资基金中，资本以盈利为目的，哪里有合适的盈利机会，便去哪里投资，资本的流动完全以盈利为目的。而在这类产业投资基金中明确规定资金的投资区域与比例，这显然不是市场化的做法，这样就会导致私人资本不去参与或参与不足。我们用简单的例子来说明为什么在这类基金中会导致私人资本不去参与而政府必须起到一个主导的作用。假设市场上只存在两个产业投资基金A和B，其规模和管理水平等均相同。A产业投资基金是具有区域性产业投资基金，对其投资投向有明确的规定，B产业投资基金没有任何限制规定。其资金可以投资于任何区域，在其他条件相同的情况下，显然B基金比A基金具有更大的市场和更多的盈利机会，而A基金的发展会受到市场规模的限制，从而导致其盈利水平低下。其道理如亚当·斯密在《国富论》中所论述的那样:有些种类的产业即使是最低级的一种也只能在大城市中进行，一个搬运工在其他地方就找不到工作维持生活。一个村庄对它来说范围太狭小了，甚至一个普通的集市，也很少有大到足以使他维持固定职业的程度。作为一个理性的投资者，则会把基金投向B而不是A，这样便会导致基金B的资金供给不足，其不足部分当然只能由政府来投资。因此，在区域性的产业投资基金中，政府对这类基金的发展应起到一个主导的作用，而且其主导作用应是全方面的，包括资金的筹集、资金的投向等。

2、具有明显行业性质的产业投资基金，这类产业投资基金的资金具有明确的产业投向。

在我国，行业投资基金甚至肩负着发展某一行业和进行产业结构调整的使命，如区域性产业投资基金一样，我国的行业产业投资基金也加入了不少政治色彩和政府背景，但与区域性产业投资基金不同的是，其政治色彩和政府背景要比区域性产业投资基金淡，由于区域性产业投资基金的投向大多局限于某一区域，这使得其投资战略、甚至具体的投资项目更易受地方政府的操控和干预，而产业性投资基金的投向则是全国各地，因此地方政府的干预必然会少些。正因如此，政府在产业投资基金中的主导作用就要比在区域性产业投资基金中的作用弱些，如果说区域性产业投资基金中的政府作用是全方面主导的话，那么行业产业投资基金则只应该在资金的筹集和资金的战略性布局上起主要作用，关于其具体的投资方向和平时的运作则完全按照市场化的方式运作，如2007年批准设立的广东核电及新能源产业投资基金就是一例，该基金为全国范围的核电和新能源公司提供投资渠道和金融支持，其发起人为平安保险公司、中国广东核电集团、国家开发银行和中国人寿保险公司四家机构。可见，其发起人为清一色的国有企业，具有强烈的政府背景。

3、没有任何限制的产业投资基金。这类基金既没有明确规定其资金必须投资于哪个地区也没有明确规定必须投资于哪个行业，其资金的筹集、投向、日常运作则完全可以按照市场化的方式，哪里有合适的投资机会，资金就投向哪里。如2004年成立的中国-比利时直接股权投资基金，其投资策略为:中比基金秉承“安全、稳健”的投资理念，以股权形式投资于中国境内具有高科技内涵、处于成长期的中小企业，尤其是拟上市的中小企业。中比基金对投资的行业（不含房地产行业）和投资的地域没有特别限制。作为战略投资人，中比基金在被投资企业中不谋求控股地位，在被投资企业中占股比例为10%～49%，对单一企业投资一般在2，000万元～1.8亿元之间，投资期限通常为3～7年。由此可见，中比基金的投资是非常自由的，没有地域和行业限制，从而使其受政府干预的可能性大大降低。

三、政府作用于产业投资基金的方式

1、营造良好的政策环境。良好的政策环境主要是指良好的法律环境，科学完备的法律体系是推动和保障产业投资基金健康、有序发展的关键。目前，我国有关产业投资基金的文件只有国家发展和改革委员会制定的《产业投资基金试点管理办法》（征求意见稿），并没有正式的法律法规，这造成了产业投资基金的设立无法可依。我国现有的产业投资基金，包括渤海产业投资基金以及第二批获准的产业投资基金都是由国务院特批的，因此当前急需制定、出台产业投资基金的相关法律法规，金管办对产业投资基金的发起、设立等方面做出相应的规定，使产业投资基金有法可依。

2、建立完善的退出渠道。产业投资基金的投资项目一般都有一个投资期限，过了此期限，投资就要退出变现，产业投资基金的顺利变现是对其持续发展具有至关重要的作用，是其再投资的前提条件，因此基金的退出对于产业投资来说具有非常重要的意义。产业投资基金的退出方式主要有四种:首次公开上市发行（IPO）、场外交易、股权回购和破产清算。股权回购由产业基金与受资企业协商达成交易；破产清算是一种被迫的退出，即产业基金投资失败；而上市发行和场外交易两种退出渠道则需要政府对金融制度的设计与规划。就世界范围内的情况来看，上市发行和场外交易是产业投资基金的主要退出渠道，因此我国有必要建立多层次的资本市场体系，建立二板市场和场外交易市场，使产业投资基金的顺利退出无后顾之忧。

3、直接的股权投资。在区域性和行业性产业投资基金中，政府资金可适时以股权形式投入产业投资业，尤其是政府参股（控股）的形式，为某些特定产业提供资金支持；随着产业投资基金的发展，机构投资者应当成为产业基金的投资主力，例如社保基金、保险公司、国内企业等，并且除国有资金外，社会资本在产业基金中的比重应当不断增大，大量的民间资本应逐渐成为推动我国产业优化升级的重要资金来源。

［1］高永岗.渤海产业基金的运行机制分析[J].生产力研究，2008.

［2］刘海啸，王海洋，赵萌.对我国产业基金发展问题的思考[J].燕山大学学报，2005.6.

［3］季敏波，徐莉芳.促进中国产业投资基金发展的战略措施[J].财经论丛，2000.4.

［4］季敏波.中国产业投资基金研究[M].上海:上海财经大学出版社，2000.