WTO规则下中国农业补贴问题

□文/黄炅

WTO规则下中国农业补贴问题

□文/黄炅

农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础。特别是对于中国这样一个农业人口占绝大多数的农业大国来说，农业发展至关重要。加入WTO以来，中国农业发展很快，但不容否定的是中国农业仍然是国民经济中最薄弱的环节，农业发展整体水平低，离现代化的目标相差甚远，农业的整体素质和竞争力还不高，不能有力地应对WTO的挑战，因此必须采取措施加快中国农业发展。

WTO规则；农业补贴

加入WTO，标志着我国对外开放进入了一个新的阶段，标志着我国经济参与经济全球化的进程加快。在经济全球化及贸易自由化的进程中，对各国来说，尤其对发展中国家来说，农业一直是最敏感的经济部门。我国是一个农业生产大国，也是农业消费大国，而且我国农业总体发展水平比较低下，基础设施薄弱，劳动生产率低。因此，加入WTO对我国农业产生了深刻的影响。

一、WTO规则中的农业补贴规则

根据WTO成员国必须共同遵守的乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》，农业的国内支持政策可以根据其对生产和贸易的扭曲性程度，划分为三类：绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策。所谓的“绿箱政策”，是指由政府提供的、其费用不得转嫁给消费者，且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划和措施。这些措施对农产品的贸易和农业生产不会产生或仅有微小的扭曲影响，那么，该成员方就无须承担约束和削减义务。“绿箱政策”主要有：（1）一般的农业服务支出：农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不直接挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）落后地区援助补贴等。所谓的“黄箱政策”，是指政府对农产品的直接价格干预和补贴。主要体现在：（1）对农业投入品的补贴；（2）在农产品营销方面的补贴。这些政策对农产品贸易容易产生扭曲作用，因此WTO成员方必须承担约束和削减的义务。所谓“蓝箱政策”，主要是指按固定的面积、产量和牲畜头数政府所给予的补贴，成员方无须承担削减义务。基于以上各项农业补贴政策的特点，我国政府在制定农业补贴和农村发展政策时应当尽量避免使用黄箱政策，因为这是WTO规则要求必须约束和削减的，而应尽量多地采用绿箱政策和黄箱政策，是因为WTO规则许可或者说鼓励的。

二、我国农业补贴现状和农业补贴存在的问题

加入WTO后，农业受影响最大的首推玉米、小麦、棉花等大宗农产品。目前这些农产品的国内价格高于国际市场的10%～70%。一旦国外大批农产品进入国内，中国的种植业将受到极大的冲击，并引发农村剩余劳动力的增加。与粮棉相比，中国的非粮产品如肉类、蔬菜、水果、水产品等价格比国际市场低40%～80%。但是，其品种、外形、口味及保鲜和深加工方面与国际市场的要求存在差距。最近，黑龙江大豆产业濒临崩溃，重庆大豆油价格微涨，大豆危机冲击了整个中国的粮食安全。还有一些食品安全问题危及到整个农产品出口的市场，目前对农产品的补贴力度不够。因此，对农业问题的关注和补贴问题刻不容缓。目前我国政府农业补贴政策的不足主要体现在：

（一）对粮棉油的补贴还主要集中在流通领域。特别是保护性粮食最低收购价格的实施，看似保护农民利益，其实农民很难得到真正的实惠，而且容易引起通货膨胀，关键是这些政策大多属于WTO规则中的黄箱政策，容易引起WTO成员方的不满和攻击。

（二）对化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料补贴有限，且大部分被大企业和不法商贩占有，农民几乎看不到其中的利益所在。关键是这种补贴是对农业投入品的补贴，也可以归属于“黄箱政策”范畴，是需要削减或禁止的。

（三）缺乏增加农民收入的补贴政策。在绿箱政策中，我国缺少6项与农民收入支持相关的政策，如收入保险计划、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴等，超过绿箱支持的一半，因而增加农民收入的补贴手段比较匮乏。

（四）没有很好地利用“蓝箱政策”。实行按固定面积、产量和牲畜头数的计划政府给予的补贴，即使部分地区实施了类似的补贴政策，也没有很好的执行，甚至这些补贴根本就到不了农民手中，而被地方政府层层侵占挪用。

三、我国农业补贴政策思考

我国历史上虽然是个传统的农业国，但历来对农业和农村都存在歧视或者说重视不够，城乡二元结构的差异难以根本扭转。对农村和农民存在着严重的历史欠账，建国几十年来，一代代农民为国家建设作出了巨大贡献，即使在历次自然灾害的最困难时期，收上来的粮食，农民自己不吃也要首先上缴国家，支持国家建设，俗称“军粮”、“征购粮”、“税粮”，实际上就是在供养城里人，供养国家军队，支持国家建设。但是，农民的利益却得不到应有的保障，与城市居民相比，农民基本上没有医疗保障、养老保障、教育保障、住房保障。而与此同时，同样为国家建设作出贡献的城市居民却在这些方面逐步得到了各种社会保障。也许有人要说，农民有田地作为他们的保障，但那一点微薄的土地真的就够了吗？况且，中国农民的土地并非他们自己所有，甚至根本不能自由支配。因此，我们应当从观念上真正改变农业、农村、农民的社会地位，政府应当加大在医疗、养老、教育、住房方面对“三农”的投入或者说补贴，在这些方面实现真正城市农村同等待遇，如果这样，我们现行的对农业方面的补贴再增加十倍甚至一百倍也未必够，而且这方面的投入和补贴绝对属于WTO规则许可的“绿箱政策”范畴。具体来讲，可以从以下方面来调整：

（一）加大绿箱支持力度，增加对农业的投入。绿箱政策是中国加入WTO后农业支持政策的主要方向。针对前面所论述的我国绿箱政策存在的问题，今后我国农业绿箱政策调整的基本方向应该是，在总量上增加投入，在结构上调整和完善，同时充分借鉴国外经验，把农业支持重点由目前的流通环节的支持补贴转变为对农民的直接支持补贴。

（二）充分利用黄箱政策的空间，调整黄箱政策支出方向。微量允许标准是黄箱政策补贴的上限。当前中国的黄箱政策在基期农业总产值中只占3.3%，这与8.5%的微量允许标准相比还有比较大的利用空间。因此，中国今后黄箱政策的调整方向应是在用足、用好黄箱政策支持空间的基础上进行结构调整。一方面应积极研究和借鉴各国农业支持结构调整经验，将部分黄箱支持措施转向绿箱政策；另一方面应借鉴有关国家削减黄箱补贴的同时，加大对部分重点产品支持的经验。

（三）开辟蓝箱政策的新空间。蓝箱政策是限产计划下免于减让的黄箱政策支持，蓝箱政策的实施具有相当的灵活性。限产计划中国目前已经使用，但对限产计划的补贴尚未列入财政预算。加入WTO后，应考虑适当启用该项政策，尤其是在用足8.5%的微量允许标准后，蓝箱政策将是黄箱调整的一个主要方向。因此，在加强农业生态环境保护而采取退耕还林等措施的同时，可以充分利用“蓝箱”政策的规定对农民进行适当补贴，减少或缓冲由此给农民收入带来的冲击。

总之，无论是农产品的最低收购价格，还是对农业流通领域的补贴都属于WTO规则中的“黄箱政策”，也是WTO规则所不容许和必须削减的，而我们在农民、农村方面的历史欠账又那么多，我们完全可以改变现行的单纯价格补贴为对农民的直接补贴，这些方法根本就构不成对WTO任何规则的挑战，也会使我国的农产品价格下降到一个合理的区间，甚至可以大大低于国际农产品市场价格，使全国的老百姓得到真正实惠，同时也提高了我国农产品在国际市场的竞争力。与此同时，要加大对农村基础设施建设的力度，对农田水利、道路、桥梁、学校、医院、文化娱乐设施等完全由政府投入和维护，并对农民实行免费开放，真正减轻农民负担和生活成本，这样我们的农副产品价格就没有理由还出现畸形的高于西方发达国家的情况，我们的内需又何愁拉动不了；另外，建立农业保险补贴制度，保险资金由政府完全投入是十分必要的。首先是要成立政策性农业保险机构，对粮、棉、油、糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴，保险资金最好由政府完全补贴，这样在农业生产受到自然灾害的威胁时也可以提高自身的抗风险能力，而政府对农业保险的补贴是完全符WTO规则要求的。所有这些都需要政府加大投入，变过去的各种补贴为对农民、农村、农业的直接投入，彻底改变过去的城乡二元结构，实现全国经济共同发展，拉动国内消费，克服全球性经济危机，而这也是WTO改善人类生活、生存状况的根本宗旨。

（作者单位：中央民族大学经济学院）

[1]程国强.WTO农业规则与中国农业发展[M].北京：中国经济出版社，2003.

[2]祁春节.WTO农业相关规则详解[M].长沙：湖南科学技术出版社，2006.

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