新闻立法探索与研究

史 菁

(苏州农业职业技术学院,江苏苏州 215008)

新闻立法探索与研究

史 菁

(苏州农业职业技术学院,江苏苏州 215008)

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。改革开放三十年,中国法制建设成就巨大,在新闻传播方面我国也已制定颁布了许多法律法规,但由于我国新闻方面基本法的缺失和宪法授权的不明确,媒体的新闻自由没有直接的法律来予以保护,同时国内各种新闻丑闻的发生,来自国内的质疑声也此起彼伏。因此,加强新闻立法,是建立健全社会主义民主法制体系的必然要求。

新闻立法;新闻自由;新闻腐败;新闻官司

近些年常有民众感叹:“现在治安不如从前好,社会不如从前稳定,新闻上今天矿难事件,明天公路、大桥坍塌,后天工厂发生爆炸……以前就很少发生这样的大事情。”其实不然,越来越多的社会事件进入公众视线并不能证明社会治安稳定或者倒退了,而恰恰说明了随着市场经济的发展和政治文明的进步,中国的社会透明度以及新闻监督权在不断地被加强,新闻媒体在中国的影响力不断增强。去年发生的“许霆案”、“正龙拍虎案”、“梁丽案”以及最近的“杭州飙车案”、“女服务员邓玉娇刺死官员案”等等无不说明了新闻媒体在中国强大的舆论导向作用。

随着信息传输手段的不断现代化,新闻信息传播活动越来越广泛而又深刻地介入现代社会生活的每一个角落。更多的“小事情”能够被广大的人民群众所知晓,在民主与参与的热情逐渐升温的中国,媒体已经逐渐成为政府或者说是公权力与民意的一个连接点[1]。而在立法速度加快的今天,新闻传播领域专门法的缺失不能不说是一大遗憾。因此,尽快建立健全符合中国社会主义特色的新闻法制体系,加强新闻法治建设是时代的迫切要求。

一、新闻立法的必要性

对于新闻立法必要性的探讨,笔者认为可以从宏观和微观两方面来考虑。宏观方面诸如新闻立法是依法治国,建设社会主义法治国家的需要,是新闻体制改革的核心内容,是新闻事业自身健康发展的需要,是世界新闻法制化进程的要求,是帮助国家改善对外形象的需要等。新闻立法必要性微观方面的分析将是本文讨论的重点,本文将从保障新闻自由权、打击新闻腐败、新闻官司等三个角度来具体探讨。

1.保障新闻自由权需要新闻立法

改革开放三十年来,中国的新闻传播手段已经从单一的党报党刊形式,发展成现在的公开发行的报刊、电视台、广播电台、网络等多元化的丰富形式,新闻媒体已经渗透到这个社会的方方面面,但对于媒体的新闻自由却没有直接地予以保护。有研究者指出:“离开新闻自由的法律保护,是很难谈得上新闻事业的真正繁荣的。”[2]因此,对新闻自由权的合理保障是我国新闻立法的核心问题。

新闻自由应当是媒体向公众客观公正地报道事实真相的自由,新闻自由要求新闻是自由的,即不得阻挠媒体向社会客观公正地报道事实真相,否则就是对新闻“自由”的干扰。然而近年来,地方官员对新闻自由的粗暴干涉时有发生,著名案例如“辽宁西丰警察进京抓记者”、“江西和浙江官员公费出国旅游”、“云南‘躲猫猫’闹剧”、“河南灵宝警察跨省拘捕王帅”,以及非制度化的政策对媒体进行一些规控,如新闻从业人员常常面临“电话”、“小范围内的会议”、“确定一定主题的基调”、“刊物停刊整顿”等所谓的事前审查,面对这些粗暴侵犯,我们的媒体往往束手无策。而造就我国媒体中许多“怪现状”的根本原因,就在于新闻自由还没有得到法律层面的合理保障——即对新闻自由的切实保护和明确边界[3]。

我国《宪法》第 35条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、旅行、示威的自由。而媒体的新闻自由正是言论和出版自由在媒体报道中的具体体现。这应当是新闻自由活动的最高依据。另外《宪法》第 22条、第 41条、第47条明确规定新闻传播事业是国家明令倡导发展的,公民对国家机关及其工作人员有批评权、建议权、控告权等,这是新闻工作者的采访权、报道权和舆论监督权在公民知情权和表达权方面的体现,也是当前新闻媒体开展舆论监督的宪法依据。相比于其他国家对于新闻自由的保障而言,我国宪法有四条这样的规定,应当不算少了,那为什么要舍宪法而立专门法,而法院系统不能根据宪法条文来保护新闻自由和舆论监督权利呢?笔者认为理由有二:一是宪法未能司法化。我国司法判决的惯例一直是参照德国等大陆法系国家不能直接引用宪法条文,即宪法本身不能进入诉讼程序,宪法规定的权利需通过法律一级的规范性文件来加以具体操作和落实;二是宪法规定过于空泛,权利虚化。我国宪法没有对这种言论自由的界定、行使方式、范围和限制作出具体规定,这种关于“言论自由”的空泛规定不具有实质的司法操作性,难以作为具体事件评判的标准和尺度。如同在规则不明晰的赛场上,一切只能由裁判员说了算。当裁判员随心所欲甚至自己下场踢球时,参赛运动员与观众势必嘘声不断。可见,规则对裁判员、运动员与观众是同等的重要,三方都需要明确清晰的边界在哪里,权利在哪里[4]。

相对于宪法来说,行政法规和部门规章层面的新闻立法比较活跃。特别是《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》的颁布与实施,是新闻法制建设的一大进步。但行政法规毕竟不是新闻法,关于新闻行政管理的规定,其内容往往是禁止性条款和义务性条款,对新闻自由的保护和舆论监督活动的授权性规定却少之又少。另外,它们与《宪法》无法衔接。《宪法》规定了公民的言论自由和出版自由,但是有些部门规章并不提及对言论自由、出版自由的肯定和保护,甚至和《宪法》有一些不可调和的矛盾,缺乏中间环节也就是其他法律的过渡,这个中间过渡很大程度上就要靠新闻法弥补[5]。

2.打击新闻腐败需要新闻立法

所谓新闻腐败是指一切与新闻的采访、制作、传播过程相关的非法的、不道德的权利交换行为、关系、过程。新闻腐败的实质是新闻权的滥用,权力的目的是谋取不正当的经济、政治利益[6]。近年来,“虚假新闻”、“有偿新闻”甚至是“有偿不闻”等失范行为频繁发生,如广为人知的 2007年“纸包子”假新闻、2008年 10月的山西霍州霍宝河煤矿发生的给记者发放“封口费”等事件,辜负了公众对媒体的信任,损害了政府的公信力,带来了极其恶劣的社会影响。新闻记者往往被誉为“无冕之王”,也就是说,他们可以利用手中的笔来客观公正地报道事件。当然这是理想的状况,现实中有些记者利用手中的笔不仅进行交易甚至进行敲诈勒索。2007年的“假包子”事件和近期的“封口费”事件说明,新闻记者和媒体除了要利用职业道德进行自律外,自身也非常需要接受法律的约束即他律,否则也和其他不受监督的权力一样走向腐败。

虽然我国先后制定了《记者守则》、《中国新闻工作者职业道德准则》等一系列规范性文件,但这毕竟是道德层面的规范,其法律层次与威力不言自喻。正因如此,由于新闻立法的相对滞后,通常这些“虚假新闻”、“有偿不闻”的主体为形势所逼,来个更正或者道歉,而没有受到实质的处分,或者多数只是受到了道德谴责和行业内部的责罚,而属于软约束的道德谴责,对于新闻腐败的打击力度无疑是非常有限的。如果有了新闻法,就可为各种“虚假新闻”、“有偿不闻”明确过错和责任,求得名正言顺的惩罚。由此看来,新闻界极需有可操作性的法律来惩治新闻腐败。

3.层出不穷的新闻官司需要新闻立法

新闻媒体的监督权是一把双刃剑,在惩恶扬善的同时也带有极大的杀伤力,把握不好度,就有可能会给他人带来负面影响,近年来,公民或法人以新闻报道侵害其名誉权、姓名权、名称权、肖像权、荣誉权、隐私权等为由将新闻媒体或记者告上法庭时有发生。新闻侵权、新闻官司的不断出现,暴露了我国在新闻法制方面存在的一些问题。第一,由于我国新闻法的缺失,对新闻侵权行为没有明确的界定,新闻媒体、记者在实施新闻舆论监督时由于各方面的原因而不自觉地侵犯了他人的名誉权、隐私权等,尤其是在隐性采访中,为查找真相而未经得当事人同意而实施暗访、偷拍等行为在法律上如何来界定,本身就很模糊。第二,目前在审理新闻官司时因为没有专门的新闻法规和具体的法律条文可依据,只能借助宪法和其他法律条文。援引的法律法规条款不具备特指性,摆动空间大,不同的人可以得出截然不同的结论,如果法律适用不当,必然会损害诉讼一方的合法权益,对新闻媒体开展舆论监督和公民维护自身权益都是不利的[7]。第三,现在大都将新闻监督侵权行为视为一般的民事侵权行为,由《民法通则》进行调整,这本身就是不公正的。一般民事侵权行为指的是平等主体之间,而公民批评国家机关及工作人员,新闻媒体批评社会不良现象,与被批评者的关系是监督者与被监督者之间,已经超出了平等的民事法律关系,这种关系不能也不应该受到民法调整,而只能由宪法和专门的法律来审定[7]。第四,许多新闻官司因无法可依处理起来不免觉得尴尬和复杂,导致有些新闻官司长达十年之久,极大地浪费了司法诉讼资源,严重干扰了公民、记者和媒体的正常工作。使新闻媒体在面向市场化的艰难改革中遇到了前所未有的诉讼困扰。因此,尽快建立健全新闻法制,用法律规范新闻行为、使新闻官司有法可依已成为当前法律界亟待解决的问题之一。

二、新闻立法的若干建议

第一,新闻立法越早越主动。众所周知,在网络和电话无处不在的当下,中国实际上已经进入了个人言论空间、媒体监督范围和政府监管措施三者竞跑阶段,并且前两者的奔跑速度还非常迅猛。这时,政府的相应法规如果不能迎头赶上,势必要被现实社会抛弃。因此,正视现实,及时推动新闻立法,可谓适逢其时,刻不容缓[4]。而且,近 30多年来的新闻立法准备工作也为我国目前的新闻立法提供了经验和资料,我国现行良好的政治和法制环境也为新闻立法创造了充分的条件。

第二,准确界定和充分保障新闻自由权以及新闻舆论监督权。世界上从来不存在绝对的自由,当自由超越法律的许可范围时,必然要受到法律的严惩。因此,新闻法必须界定新闻自由,这是不能回避的首要问题。这里可以使用排除法,通过列举禁止性规定来排除不可以做的,明确许可的内容来限制滥用新闻自由。另外,对新闻自由应该规定实质性内容,否则,其便会像宪法中规定的公民享有的言论、出版自由那样,无法界定,也没有操作性。

新闻舆论监督是伴随着新闻自由而衍生的新闻媒介和记者揭露、批评腐败等社会丑恶现象和公民中违反道德规范行为的权利[8]。因此,新闻立法对新闻自由的保障还应体现在对舆论监督权的保障上。新闻媒体需要监督公民、法人和政府,但是由于公民和法人相对于政府来说是处于弱势,而政府为了保证其权力的行使,往往会通过经济、行政、法律等手段对新闻媒体加以控制,结果使得新闻媒体很容易将监督对象向公民或法人倾斜,因此,新闻立法对舆论监督内容作出实质性规定应包括对公民、法人和政府的监督,尤其要注意对政府的监督。另外,新闻立法要明确界定舆论监督的范围和对象,在保障公众的知情权和隐私权同时,充分发挥大众媒体批评、监督功能,科学平衡三者关系,减少因新闻侵权引发的新闻纠纷和官司。

第三,明确规定新闻主体的范围及其权利和义务。新闻传播活动已经渗透到社会的方方面面,影响巨大,一方面,新闻法必须对新闻主体的范围和资质标准作出明确规定。如公民和法人参与创办新闻媒体和出版单位的资质认定,对新闻从业人员的资格认定,对报刊杂志社、电视台的审批登记规定等等。另一方面,对新闻媒介单位和新闻工作者在新闻传播活动中的权利和义务也应当明确。如新闻媒体和记者享有新闻自由权、舆论监督权等等。同时,他们也必须承担法定的义务,如在新闻传播活动中,不得损害国家、集体利益,不得泄露国家秘密,不得损害他人的合法权益等等。另外,新闻立法必须有明确而严格的法律责任制度来保证新闻主体依法实现自己的权利和承担相应的义务。

虽然,新闻立法不可能解决所有的问题,也不能达成全部的期望,但我国需要《新闻法》,新闻必须立法,这不仅是学界和业界以及法律界一切有识之士的共同心声,也是依法治国的大势所趋,势在必行。毫无疑问,没有依法从事新闻工作的保障,就不可能有真正意义上的依法治国[9]。

[1]王文强.过渡时期新闻监督权的改革——基于我国“新闻立法”现实需要的考量 [J].法制与社会,2008,(5): 278.

[2]支庭荣.财产权、人身权与新闻自由的法制化——对美国宪法第一修正案相关内容的一个纵向考察[J].新闻与传播研究,1999,(1).

[3]杨龙,刘必华.新闻自由权在新闻立法中的地位及其保障[J].西南政法大学学报,2007,(5):110.

[4]周兼明.新闻立法越早越主动 [J].凤凰周刊,2009, (14).

[5]赵金.关于新闻立法几个问题的探讨——访中国青年政治学院教授、新闻与传播系主任展江 [J].青年记者, 2008,(12上):45.

[6]阮志孝.新闻腐败及其对策建议[DB/OL].人民网,http://www. people. com. cn/GB/14677/22100/36631/ 36632/2715963.html,2004-08-14.

[7]李芳.新闻立法势在必行 [J].新闻与法制,2003,(8): 23.

[8]刘英,李军林.新闻立法探析 [J].株洲工学院学报, 2006,(5):39.

[9]刘行芳.新闻法治与新闻伦理[M].郑州:郑州大学出版社,2007:9.

Exploration and Research on The Legislation of the PressLa w

SH IJing
(Suzhou Polytechnic Institute ofAgriculture,Suzhou 215008,China)

During the 30 years of refor m and opening policy,the government of China has made magnificent achievements in the legal construction.But there are many deficiencies,such as deficiency of the basic presslaw,lack protection of freedom of the press and endless press scandals.Therefore,we must quicken our legal construction pace.

the legislation of the press law;freedom of the press;press scandals;press lawsuit

DF36

A

1001-7836(2010)04-0012-03

(责任编辑:孙大力)

2010-01-04

史菁 (1983-),女,江苏丹阳人,研究实习员,从事法律教学研究。