能源法视角下的环境安全观

李嵩誉

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

能源法视角下的环境安全观

李嵩誉

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

能源环境安全日益成为能源安全不可剥离的伴生因素。能源环境安全的实质是化石能源的生产、消费带来的外部性问题。解决能源环境问题必须融入能源政策、法律规范。我国能源立法应当扩展能源安全价值视角,确立能源环境安全价值观,以此奠定建立环境友好型与资源节约型社会的法律价值基础。

能源法;能源供应安全;能源环境安全

一、问题的提出

能源既是经济增长必不可缺的物质保障,又是重要的污染源。长期以来,人类的能源战略重点着眼于如何确保充足的能源供应,能源法律与政策也受功利主义的经济观支配,较多地关注以保障化石能源为核心的能源供给安全,而较少关注改善能源结构、提高能源效率和促进清洁能源利用的能源环境安全。这种短视的、功利的能源经济价值观不仅体现在多数国家能源法的立法价值、目标及法律制度建构等诸多方面,而且都不同程度地缺乏对能源开发、利用等经济活动的环境义务、责任的系统规定。我国正处于工业化、城市化急速推进时期,有关能源立法的煤炭法、矿产资源法、电力法以及数量众多的能源行政法规、规章,都具有浓厚的能源产业特色,基本上没有涉及环境保护和能源的可持续开发、利用方面的法律规制,致使对能源的开发、利用产生了一系列环境问题。尽管近年来我国的节约能源法和可再生能源法已付诸实施,但我国能源立法仍缺少全面体现国家能源战略、综合调整能源社会关系和保障能源安全的基本法。鉴于国内外能源法的环境安全立法状况,笔者认为,我国能源立法应当扩展能源安全价值视角,在能源基本法的制定中确立能源环境安全价值观。以新的能源环境安全观引导和推动能源法律制度创新,作出能源环境安全综合性的制度安排,以此奠定我国建立环境友好型与资源节约型社会的法律价值基础。

二、能源环境安全观的系统梳理

能源安全事关经济安全和国家安全。〔1〕能源安全主要包括能源供应安全和能源环境安全,能源供应安全是能源法安全价值的现实基础,属“量”的范畴;能源环境安全是能源法安全价值的进一步拓展,属“质”的范畴。

(一)能源供应安全

能源供应安全,是指能源能够持久地、在各地以支付能力范围内的价格进行支配,并且这种支配是持续的、自然环境可以承受的而且是稳固的。能源供应安全对于现代工业社会具有生命线意义,因此它被视为能源领域最重要的指导性原则。〔2〕能源供应安全关注的是能源短缺和能源供给不足的问题,因此,保证能源供应、满足能源需求是每个国家的核心目标。在此背景下,避免因能源短缺对社会、经济造成威胁和动荡,各国都把保障国家利益和国家能源供应安全作为能源法的立法基点,特别是化石能源的供给安全。美国《新世纪的国家安全战略》集中反映了这种观点,该报告将能源供应安全表述为:在提供能源保障方面,采取保护措施以及为提高能源效用和寻找替代能源而进行的研究工作,是美国能源保障战略的一个至关重要的因素;美国还将一如既往地在确保外国石油的来源不能中断这个问题上予以特别的关注;美国必须一如既往地记住保持重要产油区地区稳定和安全的必要性,从而确保美国拥有得到这些能源的机会和这些能源的自由流动。〔3〕目前,在世界经济一体化的模式下,中国已成为世界原油进口和消费的第二大经济体,中国经济对世界能源依存度的不断增加和能源价格的不断攀升,能源供应安全在本质上已经从“生产—供应”型的“供给安全”模式转变为“贸易—金融”型的“价格安全”模式。因此,在对能源法进行法律构建时,能源供给安全应当是能源立法的基本出发点。

(二)能源环境安全

能源环境安全是随着能源生产、消费活动而伴生的生态环境安全,是指能源的生产、消费不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁。能源环境安全的实质是能源生产、消费带来的外部性问题。〔4〕由此,能源环境安全日益成为能源安全不可剥离的伴生因素。

能源环境安全的能源生产安全、供应安全是能源环境立法的基石。由清洁能源供给不足引发的结构性矛盾是中国能源环境安全问题的主要矛盾。2005年,我国煤炭在一次能源生产总量中所占比重为 76.3%,远远高于全球平均水平 27%。与煤相比,石油、天然气是较清洁的能源。目前我国石油供应对外依存度已达到 40%,到 2020年石油消费量最少要达到 4.5亿吨,届时石油供应的对外依赖程度可能接近 60%。〔5〕在全球化背景下,能源供应安全对经济安全、政治安全有着特殊作用的同时,直接威胁到能源环境安全。这种严峻现实迫切需要相关能源法律出台,把能源环境安全作为我国能源立法的基本理念是必然的、合乎理性的选择。能源环境安全的消费安全是能源环境立法的核心价值。能源消费环境问题的本质根源于我国近乎畸形的能源消费结构。我国能源消费长期过度依赖煤炭。国务院发展研究中心在一个调研报告中指出:煤炭在我国一次能源消费比例高于世界平均水平的 41.5%,烟尘和二氧化碳排放量的 70%、二氧化硫的 90%、氮氧化物的 67%来自于燃煤,煤炭已成为我国环境污染的重要因素。〔6〕煤的过度使用导致土壤严重酸碱化、水质被破坏和空气被污染,影响了大部分地区的土壤和生态环境。因此,使用清洁能源以阻止生态环境恶化,不仅已成为我国经济可持续发展亟待解决的问题,而且也给能源环境安全的立法提出了严峻挑战。

总之,能源环境安全作为能源立法的基本理念,是以能源对国家生态安全的决定性作用为前提,以国家能源的高效利用、环境安全为核心利益,具有很强的国家生态主义价值取向。笔者认为,能源环境安全主要有两层含义:一是当代人的能源环境安全,指能源在保证当代人有效利用的同时,使能源生产优化配置和清洁使用,使社会个体和群体的能源环境权益均不受威胁或危害;二是后代人的能源环境安全,即当代人对能源的高效、清洁利用不会危及后代人有效利用能源的能力,这是对能源的利用效率和循环利用提出的要求。

三、能源环境安全的理性分析

对能源环境安全的理性剖析,应当建立在能源结构的优化、能源效率的提高、能源市场的有效竞争和公众能源环境安全意识增强的综合分析基础之上。

(一)优化能源结构为能源环境安全提供可持续安全动力

不合理的能源结构不仅影响一国经济持续、协调发展,而且直接危害环境安全。我国《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》曾明确提出,能源安全是国家经济安全的重要组成部分,并提出在保障能源安全的前提下,把优化能源结构作为能源工作的重中之重,努力提高能源效率、保护生态环境。国家“十一五”规划明确了能源的可持续发展方向,着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备,积极推进可再生能源和新能源的开发利用,以达到为国家总体发展战略服务的目的。我国《能源法》(征求意见稿)第 5条规定:“国家积极优化能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源,支持清洁、低碳能源开发利用,推进能源替代,促进能源清洁利用。”由此可见,我国能源政策都把优化能源结构作为保护环境、推动经济持续发展的原动力。

优化能源结构必须体现在供给、消费方面的结构优化,其中,优化能源供给结构是保证能源环境安全的基础。据权威部门统计,近年来,我国在一次能源消费结构中,石油的比重占 23.6%、煤炭占 67%、天然气为 2.5%、一次电力为 6.9%,然而世界性1998年年均一次能源消费结构,石油占 39.9%、煤占 27%、天然气占 23.1%,一次电力高达 23.8%。这表明,与世界一次能源供给、消费结构相比,我国能源结构不合理突出表现在对环境污染高的煤炭供给、消费所占比例偏高;而热值高、污染少的油、气、电供给、消费比例偏低。因此,寻求化石能源的替代能源,扩大可再生能源在能源供给结构中的比重,推进能源供给结构的战略性调整,是优化能源结构、保证我国能源环境安全的一个重要的有机组成部分。同时,优化能源消费结构不仅直接关系到我国优化经济结构目标的实现,而且也关系到我国经济发展的可持续安全,这需要通过制定跨地区、跨行业、跨部门的能源环境综合发展政策来实现。

能源立法是能源结构优化得以实施的制度保障。他山之石,可以攻玉。日本是能源进口依存度很高的国家,替代能源和能源节约型产业是日本能源立法和政策制定的着重点。2002年日本国会在一项能源法案中规定,电力公司必须有一定比例的电是绿色新能源,新能源即风能、太阳能、地热能、水能和生物能。如果达不到该要求,必须从其他公司购买新能源补上缺口。日本政府的能源立法规定促成了大量中小型企业专门生产绿色电力,从而带动整个国家产业链结构的均衡发展。因此,针对本国现实,我国的能源立法应坚持“以电力为中心,煤炭为基础,大力开发水电、石油和天然气,积极发展核电、新能源和可再生能源,优化能源结构,增加优质能源的供应”的战略,切实解决我国突出的能源结构不合理的矛盾。通过能源立法,对我国社会经济活动中的能源供给和需求结构进行适度的调控和引导,以此推动我国能源环境安全法律价值的实现。

(二)提高能源效率为能源环境安全提供可持续安全保证

能源效率是保证能源环境安全、经济可持续发展的关键因素。经济与社会的可持续发展本身就是能源安全与能源效率成就的必然结果,要实现可持续的能源供给就必须保证能源安全与能源效率。2006年我国颁布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出:到 2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低 20%。能源效率是以能源安全为基础的能源供给形态,较能源安全更能体现能源对策的本质,更符合现代能源法特别是可持续发展能源法的秉性。〔7〕

追逐能源安全的过程使各国能源政策实现了向追逐能源效率的跨越。从各国能源对策的历史演进看,能源效率多是在能源安全的基础上或在追逐能源安全的过程中发生的。日本是能源对外依存度很高的国家,在追求能源安全的过程中使日本的能源效率处于全球领先位置。1973年,日本的一次能源密度为每 10亿日元 GDP耗能 1566吨石油当量,到 2003年已经降低到 985吨石油当量。早在 1988年,日本就实现了在主要产业部门百分之百应用节能技术。钢铁部门的能源效率提高了 81%,石化部门提高了 58%,水泥企业提高了 65%,造纸和纸浆企业提高了 61%。这些得益于日本的节能法规,并提供了多个激励因素:(1)允许为已审批的每年节约 100万升石油或以上的项目提供低息贷款,并提供 30%的额外税收减免;(2)向特定的提高能源效率的项目提供直接补助。根据法律,日本企业必须雇佣注册能源经理人,负责提高能源使用效率。日本目前有一个覆盖 35个行业 (覆盖率为 83%)的自愿计划:企业设立将 CO2排放在 1990年水平的基础上降低的目标;在钢铁、化学和造纸行业,这一减排目标是 10%,而根据《京都协定》,强制性的国别目标仅为 6%。〔8〕目前,我国能源利用效率远低于国际先进水平,如我国每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的 10.3%、欧盟的 16.8%,单位 GDP能耗是世界平均水平的 3倍。因此,在提高能源效率方面,我国具有较大的潜力。2006年颁布的《可再生能源法》配套实施细则规定一些可再生能源能够享受优惠的上网电价,并对风能实行竞争性招标。据我国最新研究结果,采用高效节能政策可避免约 80%的二氧化碳排放;使用高效节能燃料可实现 2020年预期减排总量的 36%,使用清洁电能可减排 13%,使用可再生能源和生物燃料可减排 12%,使用核能可解决其余 10%的减排量。因此,中国“节能减排”的实践证明,提高能源效率将直接减少污染源,进而从源头上实现能源环境安全。由此可见,能源效率是一个主动满足或无限追逐的过程,能源立法也需要从应付危机之法走向可持续安全之法。能源立法发生质的变化,反映了能源法律功能从被动“应对”到主动“亮剑 ”的制度变迁。〔9〕

(三)能源市场竞争机制为能源环境安全提供优化配置动力

市场是能源环境安全与能源效率的动力源泉。能源环境安全以市场安全为系数,能源市场安全是能源产权市场博弈的结果,而能源产权市场的优化配置,需要能源市场有效竞争的“无形之手”和政府适度监管的“有形之手”共同发挥作用。

能源市场是能源环境安全的内生变量,政府监管则是能源环境安全的外生变量。降低能源密集度的关键在于将能源和环境约束反映到国家的发展战略中,并且把环境资源消耗及其外部环境成本计入能源价格,使能源价格能够反映市场供求关系。一个有效率的能源市场交易体制有助于确定环境外部效应的市场价格,鼓励污染者找到成本最低的替代方案,从而保持其市场的竞争活力。〔10〕而能源投资的规模性、风险性、技术性、外部性等决定了任何能源市场总是政府呵护下的市场,并且能源市场的供给安全和环境安全总是伴随着政府监管实现的。中国能源长期处于计划经济的襁褓之中,即使在向市场经济渐进的今天这种状况依然没有发生实质性的改变:一些领域竞争不充分,如行政垄断和自然垄断所促成的寡头垄断与一些领域无规则无秩序的盲目竞争并存。与这种畸形或者是不成熟的市场相对称的是目前仅存的以弥补“市场失灵”为宗旨的“小小监管”,既缺乏权威性也缺乏专业性,充其量是行政管理的变种。中国在能源市场化改革中严重存在“政府失灵”或“制度弱化”。这一切亟待《能源法》统一安排市场及其监管制度。如果将市场化改革作为中国未来能源发展方向,特别是把能源市场中的产权绩效作为能源管理评价系数,则《能源法》有关能源市场及其监管制度的安排更具有革命性。因为能源管理侧重于能源供给安全和能源环境安全,而能源市场及其监管更侧重于能源效率,二者共同构成了《能源法》制度路径依赖中最核心的部分。〔11〕

(四)增强能源环境安全意识为能源环境安全提供智力支持

能源环境安全价值以社会整体公共利益和公共安全为基础,其法律价值体现为一个从整体到个体的规范过程,是建立在公共利益基础上的自由、平等的法律精神。由于能源消费已经成为人民群众日常生活消费的重要组成部分,因此,追求能源环境安全价值的重要基础在于形成广泛的社会共识,确立社会不同利益主体的利益表达途径以及公众参与能源决策的机制,即在广泛地采纳社会不同利益主体意见的基础上,通过权衡能源安全的眼前利益与长远利益,实现能源生产、消费与能源环境的共同安全。

节约能源和保护环境在很大程度上取决于公众对能源环境问题的了解与意识。增强公众能源环境安全意识并依法开展节约能源和保护环境的群众运动,是实现能源环境安全的重要途径。公众的能源环境安全意识的理性建构需要一个理性共同体下的政府进行强制性或规范性的制度变迁。由于能源的开发、利用涉及国计民生,需要政府对企业、消费者等市场主体的开发、利用行为进行规范和控制,而能源的利用和消费与人民群众的经济利益和生活息息相关,政府应当通过多种宣传途径来进一步提高公众的能源环境意识,不仅让公众明白环保对于可持续发展的重要性,而且严格的环境保护和能源效率的规范标准是明智选择,对污染环境的社会主体应当在法律和经济上承担相应的社会责任。如日本于1979年出台的能源法,规定了各利益相关群体都有权利和义务保护环境。对那些不能达标排放的企业,政府实行“黑名单”制度,以督促其彻底达标排放。而且,政府还大力支持“民间组织”,在东京等地逐步建立了一系列保护环境的组织机构,负责对各种企业的环境行为进行监督、指导。

四、结语

能源环境安全价值目标的实现是任重而道远的事情,不可能一蹴而就。因此,在追求能源环境安全的价值目标时,必须把实现环境安全的目标和要求融入能源政策和法律的相应规范中,融入能源生产和消费的整个链条中,在能源经济活动的各个环节都尽量降低对环境的负面影响。在追求能源供应安全与能源环境可持续发展的同时,政府应注重对能源生产、消费可能产生的负外部效应进行监管和控制,全面实现能源供给安全、能源可持续安全与能源环境安全的协调发展。所有这些目标的实现,都迫切需要能源立法能够从新能源安全价值观出发,通过作出综合性的能源制度安排,奠定我国建立资源节约型与环境友好社会的法律基础。

〔1〕江泽民.对中国能源问题的思考〔J〕.中国能源,2008,(4):9.

〔2〕〔德〕克里斯蒂安娜·特吕尔.21世纪能源供应安全的法律框架〔J〕.中德法学论坛,2009,(6):105.

〔3〕佚名.我国能源法安全价值刍议〔EB/OL〕.中国环境法网,2008-12-5.

〔4〕白平则.我国能源安全保障的法律问题探讨〔J〕.经济问题,2007,(1):44.

〔5〕席真.能源安全 ——转型之法〔J〕.检察风云 ,2008,(5):34.

〔6〕王南林.我国能源安全的现实利益和战略利益〔J〕.南开学报,2007(5):71.

〔7〕〔9〕〔11〕肖国兴.论《能源法 》的理性及其法律逻辑〔J〕.中州学刊 ,2007,(7):59,61.

〔8〕〔10〕安尼尔·特维.中国的能源与环境〔J〕.世界环境,2006,(4):74,75.

Abstract:The environmental security of energy becomes the safe companion that can’t strip of energy and grows the factor day by day.The essence of the environmental security of energy is a outside question brought in production,consumption of the energy of fossil.The energy of our country legislates to expand the energy safe value visual angle,establish energy environmental security values in the energy legislates,so as to establish our country and set up the friendly type of environment and legal value foundation of the resource saving type society.

Key words:energy law;supply security of energy;environmental security of energy

(责任编辑 王 勇)

Environmental Security View from the Visual Angle of the Energy Law

L I Song-yu
(Henan Administrative Institute of Politics and Law,Zhengzhou,Henan 450002)

D923.6

A

1672-2663(2010)02-0075-04

2010-01-20

李嵩誉 (1974-),女,河南郑州人,法学硕士,河南省政法管理干部学院环境资源法研究中心讲师。