从民族自治地方的设置过程看民族区域自治在云南的实践

赵永忠

(云南大学人文学院,昆明650091)

从民族自治地方的设置过程看民族区域自治在云南的实践

赵永忠

(云南大学人文学院,昆明650091)

云南民族自治地方的设置前后相差近40年,这一实践过程,说明民族区域自治是有条件的,民族区域自治在云南的实践是一个不断完善的过程。同时也说明了民族自治权的行使是一个不断落实的过程。

民族自治地方;设置;民族区域自治;云南;实践

目前,云南设置了8个民族自治州、29个民族自治县。8个民族自治州设置的时间相对较早,在20世纪50年代都已经完成。但民族自治县的设置持续的时间就比较长,最早的峨山彝族自治县成立于1951年5月,而最晚的镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县成立于1990年5月,两者相差近40年。从民族自治地方的这一设置过程,在一定程度上可窥民族区域自治在云南的实践。

一 民族区域自治的实现是有前提条件的

要实行民族区域自治,首先得设置民族自治地方,建立自治机关。建国初期,西南局对民族区域自治的条件提出了要求:“革命秩序已经建立,各族人民群众对实行区域自治已有相当程度的自觉和自愿,已有相当数量的代表人物,已有相当数量的民族干部”。[1]571952年8月中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,要求各少数民族聚居地区,依据当地的民族关系,经济发展条件,并参酌历史情况分别建立各种自治区。[2]从云南民族区域自治地方的设立来看,也是在具备了相应的条件,时机成熟时才成立的。云南最早的民族区域自治——峨山彝族自治区(县级)之所以在1951年5月12日就能成立,是因为峨山过去是云南地下党的游击区,曾经有数千人参加党领导的游击队,早在1949年10月就成立了临时人民政府,工作基础比较好,已经培养了一定数量的民族干部和工作骨干。[3]这些为自治地方的成立奠定了坚实的基础。

又如耿马傣族佤族自治县,1950年11月22日解放军攻入耿马,1952年1月成立耿马联合政府,耿马正式作为县级建制。但由于李弥残部不断向边境发动扰乱,潜入耿马一带破坏民族团结,民族自治无从谈起。直到1954年,全县才出现了较好的形势:境内的匪特基本肃清,各种匪患基本消除;民族上层人士基本靠拢党和政府,拥护党和政府的主张,各民族的团结有了显著加强;各族群众的政治觉悟和爱国主义思想有了很大提高,涌现出了一批包括民族头人在内的积极分子;培养了一批少数民族干部。[4]在这样的条件下,1954年3月全县开始着手筹备成立自治县,成立了区域自治筹备委员会,1955年10月国务院批准撤销耿马县,设立耿马傣族佤族自治县。

由于耿马条件比较成熟,从筹备委员会设立到正式成立自治县仅1年多的时间。在民族自治地方设置过程中,也有自治县筹备委员会已经成立,但条件不成熟,长期处于筹备期的。沧源和西盟两个佤族自治县的成立就是如此。1955年1月,国务院批准将西盟从澜沧拉祜族自治县划出成立西盟佤族自治县,1956年6月,自治县筹备委员会成立,但直到1965年3月,自治县人民政府才正式成立。自治县之所以长时间成立不起来,其中一个很重要的原因就是国民党军残部不断进入西盟佤族地区,破坏生产和社会秩序。同时,部分佤族上层还没有与党和政府靠拢。如在西盟,直到1956年5月,经过反复协商和耐心等待,在人民解放军的武装压力下,西盟中课头人岩顶、岩抢勉强同意部队和民族工作队进驻中课地区开展工作。[5]在1958年,一部分民族上层头人和群众被国民党残部“煽动、利用、裹胁,酿成了一九五八年九月的一场反革命叛乱事件,严重地破坏了边疆的稳定。”[6]这场叛乱事件发生在西盟多个地方,其中最典型的是马散大寨的叛乱事件。1958年9月10日,“暴乱武装300余人包围了马散区政府”。[7]当时,马散大寨属于澜沧县西盟区,区政府所在地就设在马散大寨。叛乱事件发生以后,全村寨的人除了少部分跟随区政府撤向西盟县城,大部分逃向缅甸,村寨空无一人。在这样的情况下,是根本不可能实行民族区域自治的。随着叛乱事件而引起的社会动荡日趋稳定之后,云南省人民委员会又于1963年8月再次向国务院申报设立西盟佤族自治县。同年9月,国务院正式批准成立西盟佤族自治县。经过一段时间的筹备,到1965年3月,才正式成立西盟佤族自治县。

沧源佤族自治县的成立也经过了一个较长时间的筹备。1952年11月21日政务院批准:撤销沧源设治局,设立沧源县。1958年9月24日国务院全体会议第80次会议决定:撤销沧源县,设立沧源佧佤族自治县,但直到1964年2月28日沧源佤族自治县才正式成立。为了筹备建立自治县,沧源县在1957年5月召开第一届政治协商会议,开展民族政策教育,为促进民族团结和边疆稳定努力工作。团结争取民族上层,政治上适当为他们安排工作,生活上关心他们的疾苦、尊重其风俗习惯,业务上手把手地教,使他们不断提高思想觉悟和工作能力。对有培养前途的民族干部,有目的有重点地选送到各级各类学校进行学习培训。通过多种渠道的教育培养,沧源各少数民族干部不断成长,到1964年自治县成立时,全县少数民族干部从新中国成立初期的12人发展到348人,为沧源实现民族区域自治提供了人才保障。[1]57

从8个自治州成立来看,筹备时间也是不短的。比较典型的是大理白族自治州和西双版纳傣族自治州的成立。

1951年4月在中央慰问团指导下成立了“车佛南区域自治筹委会”,开始自治区成立的筹备工作。1952年5月,在车佛南区域自治筹委会领导下,召开了三县一届二次各族各界人民代表会议,传达学习了中央民委第二次扩大会议精神及《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等文件,提高了代表们对实行民族区域自治意义的认识。会后筹委会提出了将车里、佛海、南峤三县合并为一个县级自治区的意见,但因条件未成熟而未实施。同年7月,普洱专区召开第一次民族工作扩大会议,会上地委和专署根据西南局和省委的指示,提出将自治区扩大建立相当于专区一级政权。9月25日,总筹委会正式成立,拟出了建立自治区的工作草案和宣传提纲。在筹备过程中,对于自治地方的称谓、行政区划、自治权的行使等问题,都有不同的意见和要求,引起相当激烈的争论。经过反复学习民族区域自治政策和充分协商,最后决定自治区只冠以傣族名称,并以“西双版纳”作为自治区的地名,以景洪县城允景洪镇作为自治区首府所在地。对各民族代表和政府委员名额,则按照人口比例选举产生,使各民族都有自己的代表和政府委员参与管理本地区的内部事务,做到各族愿意,群众满意,上层同意。[8]至此,建立自治区的各项条件基本具备。1952年10月15日,在车里召开第一次筹委会,筹委会委员和应邀的头人代表共93人出席了会议。11月25日,筹委会召开第二次会议,1953年1月2日至15日召开第三次筹委会扩大会。通过多次宣传和协商,消除了代表们对民族政策及成立自治区的一些疑虑。[9]1953年1月17日至22日,西双版纳傣族自治区首届一次各族人民代表会议在车里县城举行,1月23日,自治区人民政府正式成立。云南省第一个相当于地区级的少数民族自治地方正式建立。

1952年冬,在大理、凤仪、巍山等县少数民族聚居和杂居的地方,分别建立了27个乡一级的民族自治区和民族民主联合政府。1954年底,中共大理地委根据宪法先后提出建立自治州的多个方案,在干部和群众中进行广泛的酝酿和协商。1955年就自治州的名称是“大理州”还是“大理白族彝族自治州”进行了协商,周保中将军在从北京致中共云南省委《关于建立大理白族(民家族)自治州的意见》中,指出了认识上应该统一和工作中应该妥善解决的问题。结合云南省委的指示,大理地区各级党委进行了细致的思想教育工作,各民族干部和群众统一了认识,即:白族是大理地区除汉族外人口最多、分布面积最广的一个少数民族;大理地区也是全国范围内唯一的面积较大的白族聚居区;建立“大理白族自治州”,有利于本地区的建设和各民族的共同发展。这样,通过多轮协商,把州名定为大理白族自治州。同时就自治州首府的设置,主要有两种意见,一是在大理县城,一是在下关市。经过协商,最后一致同意设在位置适中、交通方便、经济和文化也比较发达的下关市。1956年4月,大理专区举行座谈会,经广泛深入的协商,最后确定将“民家族”统一改称为“白族”。这样,首府、主体民族的名称问题都顺利解决,并且通过培养,到1955年,大理全区已有少数民族干部3861人,占全区干部总数的37.8%,为实现民族自治奠定了干部基础。到了1956年8月,建立大理白族自治州的方案报请国务院批准。中共大理地委和专署召开全区民族代表大会,成立“大理白族自治州筹备委员会”。[10]由于之前的各项准备工作都做得比较到位,到1956年11月22日,大理白族自治州顺利成立。

民族区域自治至少要满足以下条件才可能实现:一是社会秩序安宁,这是实现民族区域自治的前提条件。二是民族上层拥护党和政府的主张,靠拢党和政府。这是民族区域自治实现的重要条件。民族区域自治是在党和政府领导下的区域自治,只有在民族地区发挥重要作用的民族上层拥护党和政府的主张,才可能实现区域自治,否则可能就是占山为王。三是有一批民族干部。区域自治的实现需要一批德才兼备的少数民族干部,只有培养了一定数量的民族干部,民族区域自治才能真正变为现实。如果不具备这些条件,民族区域自治就只能处于筹备阶段,等待时机成熟。

二 民族区域自治是一个不断完善的过程

从民族区域自治地方的设置来看,民族区域自治的实现不仅是有条件的,而且是一个不断完善的过程。如怒江傈僳族自治州:1954年8月23日设立怒江傈僳族自治区,原属丽江专区的碧江县傈僳族自治区、福贡县傈僳族自治区、贡山县傈僳族自治区撤销设县,原属保山专区的泸水县划归怒江傈僳族自治区。为了更好地贯彻民族区域自治,保证独龙族人民实现当家作主的自治权,1956年10月1日原贡山县改设贡山独龙族怒族自治县。当时,独龙族只占全县总人口的15%,怒族占20%,傈僳族占54%。[11]116由于独龙族和怒族在贡山有悠久的历史,贡山又是他们主要的聚居区,而怒江又是以傈僳族为自治民族的自治州,因此,经过协商,同意成立贡山县独龙族怒族自治县,充分保障了独龙族和怒族当家作主的权利。

1957年原属丽江专区的兰坪县划入怒江傈僳族自治州,这样能更好地在兰坪实现以傈僳族为主体的民族区域自治。但1960年,居住于兰坪县的“西番”人作为单一民族的识别工作结束,其族称被定为“普米族”。这样,兰坪县的民族构成发生了一些变化。之后,对居住于兰坪县内的白族支系——“那马人”的认识不断深入,其作为白族的一个重要组成部分,在兰坪具有十分重要的地位。因此,1987年11月27日,经国务院批准,撤销兰坪县,设立兰坪白族普米族自治县。这样的设置,使以傈僳族为主的怒江州的独龙族、怒族、普米族、白族实现了民族区域自治。

红河哈尼族彝族自治州的民族区域自治也是一个不断完善的过程。1953年9月5日,在蒙自召开了“蒙自专区民族工作会议”,作出了在红河南岸建立“红河哈尼族自治区”的决议。经过筹备,1953年12月25日,在元阳新街召开了“红河哈尼族自治区第一届各族各界人民代表大会第一次会议”。1954年1月1日,宣布自治区成立。红河哈尼族自治区的建立,充分显示了少数民族管理本民族地方事务的优越性。虽然出席会议的有彝、傣、苗、瑶、壮、拉祜等少数民族,但这时的自治民族只涉及到哈尼族。而红河北岸少数民族也比较集中,特别是1954年以后,经过民族识别,众多彝族支系归并为彝族,彝族占有相当的数量。历史上红河南北两岸同属一个行政区域,从有利于经济建设出发,南北两岸合并成立以哈尼族彝族为自治民族的自治州,已是人心所向、大势所趋。因此,1957年11月18日,红河哈尼族彝族自治州成立,彝族成为自治民族之一。州政府成立以后,还着手考虑和研究帮助一些少数民族聚居的地区实行区域自治,更好地发展这些地区的政治、经济、文化等事业。1963年,分别帮助苗族聚居的屏边县和瑶族聚居的河口县建立了“屏边苗族自治县”、“河口瑶族自治县”[12]。这使两县的苗族和瑶族人民实现了行使自治权利,管理本地方事务的愿望,红河哈尼族彝族自治州的民族区域自治更加完善。

1956年11月,原巍山县设置巍山彝族自治县(驻原巍山县城)和永建回族自治县(驻大仓街)。大理白族自治州成立以后,两自治县隶属于大理白族自治州。1958年,撤销巍山彝族自治县和永建回族自治县,合并设立巍山彝族回族自治县。1963年9月14日国务院全体会议第135次会议决定:设立南涧彝族自治县。1965年以巍山彝族回族自治县的南涧地区设立南涧彝族自治县,1985年撤漾濞县,设立漾濞彝族自治县。至此,大理白族自治州境内设立了三个彝族自治县,这更符合大理州境内各民族的具体实际,更能让各民族充分地行使自治权。

从民族自治地方的设置过程来看,整个云南省的民族自治地方除了自治州之外,将近一半的自治县是在改革开放后设置的。如1979年11月,撤销墨江县,设立墨江哈尼族自治县。1980年11月,撤销新平县、元江县,设立新平彝族傣族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县。1985年设立双江拉祜族佤族布依族傣族自治县、维西傈僳族自治县、景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、普洱(现为宁洱)哈尼族彝族自治县、禄劝彝族苗族自治县、金平苗族瑶族傣族自治县。1990年撤销镇沅县,设立镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县。[13]通过这些自治地方的设置,云南的民族区域自治已经比较完善,充分保障了各少数民族当家做主和行使自治权。

三 自治权的行使是一个不断落实的过程

中国共产党解决民族问题的纲领和政策是把马克思主义民族理论与中国具体实际相结合的结晶,其核心的东西就是要充分保障和实现各民族平等的权利,保障和实现各民族人民当家作主的平等权利。[14]79我国的民族区域自治是在国家的统一领导下,各少数民族聚居地区实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。在前不久发布的《中国的民族政策与各民族共同繁荣》白皮书中指出:民族自治地方的自治机关依法行使的权力包括自主管理本民族、本地区的内部事务;享有制定自治条例和单行条例的权力。[15]要自主管理本民族、本地区的内部事务,干部是关键。“民族区域自治,从最根本的意义来说,就是要由实行自治的少数民族干部和人民对本民族自治地方的事务当家作主,在党的领导下,用自己的腿走社会主义道路。所以,培养、选拔、使用少数民族干部,逐步实现干部民族化,具有极大的重要性”[16],是实行民族区域自治的关键。对于少数民族干部的重要性,毛泽东曾指出:“要彻底解决民族问题,完全孤立民族反动派,没有大批从少数民族出身的共产主义干部,是不可能的”。[17]少数民族干部是各族人民当家做主,实现真正的“民族区域自治”的体现。

从民族自治地方设置的过程来看,每一次民族自治地方的设置,都推动了少数民族干部队伍的发展壮大。如西双版纳傣族自治州,1953年1月自治州成立前,只有少数民族干部165人,占当时全州干部总数的5%。经过几年的努力,到1958年,全州已有少数民族干部1238人,占全州干部总数的48.2%。2005年,全州拥有少数民族干部一万多人,占全州干部总数的57.12%,相当于1953年全州少数民族干部总数的68.12倍。[18]分布在各条战线上的少数民族干部在西双版纳傣族自治州占多数,有效地保证了民族区域自治在西双版纳傣族自治州的实现。

又如贡山独龙族怒族自治县,为了帮助独龙族人民真正当家做主,中国共产党和各级人民政府从20世纪50年代起,就重视独龙族干部的发现、推荐和培养工作,先后选送、保送一批批独龙族青年到北京、昆明、丽江学习政治、文化和各种岗位的技能,为县、区、乡党政机关培养和输送了大批的本民族干部。到20世纪末,独龙族干部从少到多,素质从低到高,逐步发展壮大,队伍已发展到200多人,干部人数约占本民族人口的3.7%。其中地厅级干部5人,县处级干部10人,乡科级干部31人;先后有11人当选为全国和云南省人大代表,2人为全国政协委员,5人为云南省政协委员,2人任怒江州人大副主任,1人为共青团中央候补委员。[11]118-119这些独龙族干部不仅在自治地方党政机关和政法部门担任重要职务,在经济管理部门,教育、科技、卫生等领域都发挥了重要的作用。

制定自治条例和单行条例是行使自治权的重要体现。从民族自治地方的设置过程来看,比较早设立的自治地方并没有马上就制定自治条例和单行条例。如比较早设立的峨山彝族自治县的自治条例是1987年才制定并通过的。最晚设置的镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县于1990年5月设置自治县,1991年9月制定并通过自治条例。从全云南省来看,自治条例都是在1986年至1991年之间制定并获得通过的。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布后成立的自治县,在自治县成立后随即着手自治条例的制定,充分行使自治权。从民族自治地方的设置到自治条例或单行条例的制定过程,其实反映出自治权的行使也是一个渐进的过程,离不开社会经济的发展。只有不断发展经济,不断改善各项社会条件,民族自治的基础才会扎实,享有的自治权才会更充分。

由于我国民族自治地方的自治机关设立自治区、自治州、自治县三级,但一些少数民族聚居地区,因区域太小,人口太少,在事实上不可能行使自治权,不宜设自治地方及其自治机关,因此在这些地区设立民族乡,成为民族区域自治制度的重要补充形式。民族乡的设立也是中国民族区域自治制度发展和完善的结果。从云南来看,到1992年止,共建立了195个民族乡[14]133,充分保障了散杂居少数民族当家作主,管理本民族内部事务的权利。

云南省所设立的民族乡,绝大部分是20世纪80年代以后发生的。这正好是经过民族工作的拨乱反正,不断完善民族区域自治的反映。目前,为了更好地促进民族乡社会经济的发展,在一些地区对民族乡进行了撤销与合并。按照民族乡条例的规定来实施不同民族乡的合并或民族乡与非民族乡并合,都会在一定程度上影响民族自治权利的实现。那么是不是因为有这一问题的产生就一定要停止民族乡的调整呢?如何来认识这一问题?主要看民族乡的调整是否有利于少数民族的发展。如果合并以后更有利于各民族的发展,那么这种调整就是对的。从设立民族乡的初衷来看,其主要目的还是为了这一民族或几个民族有更好的发展。形式是为内容服务的,既然民族乡的调整能更好地促进所辖地区各民族的发展,那么这种调整也就是正确的,调整中可能出现的问题也是可以在实践中逐步解决的。

四 结语

民族自治机关的设置是民族区域自治的核心内容之一。民族区域自治最大的特点就是享有自治权。而民族机关的设置是享有相应自治权的前提条件之一。我国的民族区域自治是在国家集中统一领导下,在少数民族聚居的地区建立自治地方,设立自治机关,行使自治权。民族自治地方的设置是实行民族区域自治的开始。设立民族自治地方,实行民族区域自治,对于少数民族来说,只是提供了一种解决民族问题的基本政治制度。

但这一制度并不是凝固不变的。它会随着对少数民族和民族地区认识的不断加深作相应的改变,也会随着少数民族和民族地区的变化作相应的调整。如自治县改为市、自治州内的县改市、作为民族区域自治重要补充形式的民族乡的撤并等。目前引起人们争论较多的是自治县改市。自治州内的县改市,虽然还是在自治州范围之内,但其实也发生了一些变化,其变化从某种程度上来说,与自治县改市并无本质区别。民族乡的撤并,同样也是在争论中照样进行。因此,对民族区域自治的进一步研究,不能只关注自治机构形式的变化,更多地要看如何进一步促进少数民族地区经济社会的不断发展。

对云南民族自治地方的设置过程进行研究,其目的就是要说明民族区域自治是一个不断完善、创新的过程。既要考察其历史,更要关注其未来。

[1]沧源佤族自治县概况修订本编写组.沧源佤族自治县概况[M].北京:民族出版社,2007.

[2]何龙群.中国共产党民族政策史论[M].北京:人民出版社,2005:136.

[3]当代云南简史编委会.当代云南简史[M].北京:当代中国出版社,2004:114.

[4]耿马傣族佤族自治县概况修订本编写组.耿马傣族佤族自治县概况[M].北京:民族出版社,2007:70—71.

[5]云南省西盟佤族自治县编篡委员会.西盟佤族自治县志[M].昆明:云南人民出版社,1997:12.

[6]西盟佤族自治县概况修订本编写组.西盟佤族自治县概况[M].昆明:云南民族出版社,1986:62.

[7]中共西盟县委党史研究室.中共产党西盟佤族自治县历史大事记[Z].思茅:思新出(2007)准印字6号:36.

[8]马曜.云南民族工作40年(上)[M].昆明:云南民族出版社,1994:281-283.

[9]西双版纳自治州的成立.www.xxgk.yn.gov.cn,2008-09-08.

[10]50年前的今天大理白族自治州成立[N].大理日报新闻网,2007-01-22.

[11]《独龙族简史》修订本编写组.独龙族简史[M].北京:民族出版社,2008.

[12]红河哈尼族彝族自治州概况修订本编写组.红河哈尼族彝族自治州概况[M].北京:民族出版社,2008:99—103.

[13]国家民委民族问题研究中心.中国民族自治地方发展评估报告[M].北京:民族出版社,2006:8.

[14]沈林.中国的民族乡[M].北京:民族出版社,2001.

[15]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族政策与各民族共同繁荣白皮书[N].人民日报,2009-09-28(17).

[16]刘先照,苗长发.新时期民族工作文献选编[M].北京:中央文献出版社,1990:104.

[17]陈国新.马克思主义民族理论发展史[M].昆明:云南大学出版社,2001:355.

[18]西双版纳傣族自治州概况修订本编写组.西双版纳傣族自治州概况[M].北京:民族出版社,2008:138-139.

Practice of Ethnic Regional Autonomy in Yunnan Viewed from the Course of Establisning Automonous Region

ZHAO Yong-zhong
(School of Humanities,Yunnan University,Kunming 650091,China)

It was about 40 years from the firstly establisning automonous region of Yunnan to the last one.The course exlpained that ethnic regional autonomy was conditional.It explained that ethnic regional autonomy in Yunnan was being perfected.And it explained that exercising ethnic autonomywas practicable step by step.

ethnic automonous region;establish;ethnic regional autonomy;Yunnan;practice

D63

A

1008-9128(2010)01-0033-05

2009-10-12

赵永忠(1972—),男,云南宣威人,博士,研究员。研究方向:党的民族理论与民族政策。

[责任编辑 姜仁达]