推进社会参与应急管理的思考

罗忠桓

(中共怀化市委党校科研处,湖南怀化418008)

社会参与的主体是指参与或介入突发事件应急与救援的政策制定、现场应对的角色,是指传统的应急救援主要角色(政府、军队)之外的个人或组织。即社会公共组织、工商企业、普通公民参与应急管理政策的制定与执行过程,其重点是参与突发公共事件的预防与应对处置。应急管理是政府的重要职能,但允许社会主体参与应急管理全过程是全球治理公共安全的主要做法,中国也不例外,在2007年8月30日颁布并于11月1日施行的“突发事件应对法”中明确规定了企事业单位和公民等社会主体的责任。

一、社会参与是治理公共突发事件的基础

在中国现阶段,提高应急管理能力,不但需要从政府自身能力提高上入手,同时还需要从提高社会参与能力上下大力气。推进社会有序、高效参与是应急管理的必然选择。

在新的应急管理模式中,社会参与治理的意义尤其重大,它是整个应急模式不可或缺的内容。

社会参与是应急管理本身的特点和规律所决定。“突发公共事件是公共问题极端发展的表现,是公共产品供求矛盾激化的结果”[1]。突发公共事件本来的难于治理性,加上全球化、信息化和知识化的发展,发生突发公共事件的公共问题愈加复杂,限制了应急管理作为政府垄断性职能的可行性,使得传统上依靠政府单向管理,应对突发公共事件的安全管理旧范式必然成为过去式,必然建立基于公共治理理论基础之上的政府与社会合作的应急管理模式,换言之,只有社会参与,才能生产出有效预防与应对处置突发公共事件的公共产品。按照我国突发事件应对法的有关条款,可以把应急管理系统分为政府行政责任系统和社会责任系统,两个系统相互作用缺一不可,社会责任系统的作用不但包括参与应急救援的“基础”,还包括以捐赠,提供信息与对策、参与现场救援、提供技术和设备、实施商业援助计划,配合政府行动等主要方面发挥作用。一是服从政府应急行动。在危机中按照政府的计划和指令行事,如服从隔离措施,及时撤退等。二是参与应急管理的基础宣,包括参与政府应急管理公共政策的制定和预案制定,参与应急宣传教育培训,如何提高自身危机意识和应对危机的专业知识及技巧能力。三是向应急管理中心提供信息。突发事件的应急管理尤其是响应处置必须做到“三个如何”:如何获得更多的信息,如何获得更多的时间,如何降低事件的危害度和损失。[2](P261)在信息提供方面,社会主体的各要素具有接近紧急事件触发因子、环境的优势,因此,本身就是信息源。信息的传递有其自身规律,如果从信息源能直接达到应急管理中心,不但可以节省信息流程的时间,而且能保障信息的真实性,为紧急事件的防控与应对处置可以发挥最大的作用。四是向应急管理中心提供应急资源,储备充足的应急物资,以便在紧急事件来袭时,确保相应的物资供应,这是化解危机的一个重要条件。但过度的应急资源储备,不但政府难以做到,而且容易导致资金和物资、人力的不必要的积压和浪费。因此需要政府与社会合作,政府掌握好社会可以提供的资源,而一旦紧急事件发生时,社会通过一定的方式,向应急管理中心提供需要的应急资源。第五是参与应急响应。社会参与应急响应表现为事发地社会各主体的先期响应及处置,以及非事发地社会各主体志愿参与救援与恢复管理。

社会参与有利于增强自身对公共突发事件的“免疫性”。所谓免疫性是指社会参与不但可以自发控制某些公共突发事件发生,降低发生频率,即使发生了突发事件,社会参与可以缓解突发事件的破坏性。从突发事件发生机理来看,任何突发事件都发生在社会肌体中,社会肌体中的组织和细胞参与到预防和消灭长在自身的“毒细胞”或毒瘤,实际上是社会自身提高了抵抗力和“发病”后的自我恢复力。这种免疫性、自控力在许多地方得到体现,如那些民主发展比较好的国家和地区,因为公民社会良好发育,社会安全等突发事件明显低于那些民主和经济欠发达的国家和地区,这在东南亚小国与北欧小国、南美国家与北美国家可以清晰地认识到。而危机事件到来时,良好的社会参与不但可以缩减危机的规模,而且又为下一次危机的应对准备了一剂防药。那些在危机治理中社会参与有序有效的国家和地区,危机治理总是显得不慌不乱、危机治理结果总是高效的。中国能成功应对2008年、2009年、乃至今年上半年的各类危机事件或重大活动,这与有效的社会参与作用是分不开的,如全民反恐、奥运会激情奉献的志愿安保服务、汶川大地震的全民自发动员参与救援、玉树地震救灾的民众参与、西南抗旱与南方水灾中的民众参与、上海世博会的志愿服务活动,等等,这些都证明了社会参与的伟大力量。

在实践上,社会在参与应急管理、预防和应对处置公共突发事件中也发挥了一定作用,当前应急管理不断引起政府的高度重视,随着管理重心下移,社会参与的状况正在发生变化,从2003年非典事件到2008年南方冰灾与四川汶川大地震,社会参与经历了“从无到有、从少到多、从多到好”的发展与进步:社会参与的责任意识得到唤醒,全民参与的氛围基本形成,参与组织走向联合行动,参与能力有明显提高,参与作用进一步发挥,在与国际社会组织参与共同行动上有突破,但社会参与与现实要求还很不对称,参与还是低水平的,参与的范围和作用有限,主要还是靠政府承担。其原因主要是:社会缺乏危机意识,参与意识不强,应对危机的专业知识及技巧技能不足;社会参与行动存在盲目性、临时性、低效性;社会参与作用不大,主要是发挥了服从政府行动的“行政性”参与作用,集中在捐献款物、信息沟通、运送和分发物资、协助安抚危机受害者、稳定社会秩序上,在对政府的弥补作用上的实际影响还不够。社会参与有限的深层原因有:全能政府的政府管理思维限制了社会主体在公共危机管理中扮演的角色和发挥作用;公民与社会长期接受政府全能主义的影响,形成了依赖性人格;公民社会发育不足,公民组织化程度低,社区组织单一;非营利组织发育不足,没有资源;工商企业社会责任不足;基层政府公信力低,凸显组织资源不足;社会参与缺乏自我协调联动机制与政府统筹协调机制,社会参与的激励保障机制不健全,社会动员手段单一,凸显制度资源不足;相应的法制建设滞后,社会参与缺乏自主性,没有合法身份,没有规范,凸显法理资源不足;社会参与缺乏应急文化支撑,公共精神、自主精神、志愿精神培育不足。社会参与能力与作用的不足是应急管理整体能力与水平那么难已提升的根本因素。

二、构建不同社会主体有序参与的机制是关键

保证突发事件在潜伏期、爆发期、持续期、消退期,在空间围上都有相应的社会主体负责,达到急而不乱,广而不漏,这需要相应的系统机制作保障。

一是健全公民,单位,社区、社会公共组织自我管理,自我负责的“群防群治型”参与型机制,参与的相应主体应在提高自救互救能力,提高参与水平上取得新的发展。

群防群治是借鉴社会治安综合治理,防范治安刑事案件的管理机制,其特点是齐抓共管,预防为主。群防群治在应急管理中的重要作用,它能形成一个由点到线到面的立体型体系。这个点就是公民个人、单位个体、社区个体,每一个公民、每一个单位、每一个社区如果都能自我管理,自我负责任,那么就能筑起第一道防线。群防群治的作用主要是预防,它的前提条件是公民,单位、社区的能力是正常的,能看好自己的门,管好自己的人,把引发突发公共事件的诱因、苗头排除在萌芽状态中。对于突发事件诱因的排查,信息的收集与报告、事件苗头的排除,群防群治机制具有天然的优势。2008年,国人全民反恐,全民参与奥运安保是群防群治机制的经典运用。突发事件应急管理下基层,重心下移,进学校、进农村、进企业、进社区、也是群防群治的要求。我们现在当务之急是把应急管理群防群治机制与只负责社会治安的群防群治机制进行整合,真正形成包括社会治安综合治理在内的应急管理群防群治机制,形成应急管理群防群治机制,要有相应的配套机制。

二是民间社会公共组织、志愿者组织在参与上取得新的突破,政府应以资金扶持等方式,大力发展民间公共组织,着力健全“志愿型”参与机制。当社区单位,公民自治不能解决的,可以由民间公共组织、志愿者组织介入加以解决。社区、单位,公民自治力量有限,危机事件发生并超出自治能力时,民间公共组织应当介入,提供应急管理尤其是应急救援服务,“在抢险救援,卫生防疫,群众安置,设施恢复、心理安抚”[3]以及宣传教育等方面发挥作用。

改革开放30年以来,我国社区组织,其他民间公共组织得到了长足的发展,已在包括应急救援领域在内的各个领域发挥着作用。社会公共组织的核心价值观——公共精神,志愿精神得到了彰显。如2008年5.12大地震,奥运安保充分展示了社会公共组织参与救援作用与应急预防作用。但从另一个方面,我国社会公共组织志愿者组织发展还很落后,资金筹集能力,社会动员能力,应急救援能力还严重不足,主要原因在于政府的传统限制以及自身公共精神发育不足,公信力差。对民间社会公共组织的发展,政府应从限制转向引导,监管、扶持 (如提供资金),大力发展。民间公共组织应加强自我管理,提升公信力,提升社会服务能力,尤其在应急救援方面不但要想服务,而且能服务会服务。

三是在工商企业参与上应引起足够的重视,政府应以税费减免、合同、付费等方式,积极推进工商企业承担社会责任,参与应急救援和善后恢复管理,构建起“购买型”参与机制。

工商企业是市场主体,其行为准则是追求利益的最大化。但是工商企业在应急管理中,防控应对处置本企业突发公共事件是现行突发事件应对法强制规定的,也与其利益最大化准则是一致的,这也是企业承担社会责任的一种形式。但是对无关本企业的突发事件可以通过志愿者服务的方式参与应急救援和善后恢复工作,这是一种自愿选择性的角色,这也是企业承担社会责任的一另种形式,在2008年5.12地震救援中得到了体现;而另外一种角色是与政府签订合同,授权政府在突发事件应急极援时使用其设施、技术及人员,并从政府那里获得税收减免,其他扶助或资金补偿。换过来说,就是政府在必要时购买工商企业的应急救援服务。我国作为一个发展中和社会仍未完成转型处在风险社会阶段的大国,全靠政府准备各种应急设施、物资既不可能,也不现实更不必要,主要的是与工商企业签订合同,建立工商企业的应急救援物资、技术与人员信息库,根据空间就近原则,降低成本原则以及应急救援能力原则,使用工商企业技术设施,物资、人员,根据损失相当原则或市场原则支付企业费用或通过其他途径予以此补偿。这也是企业承担社会责任的又一种形式

三、构建社会参与的管理机制是保障

社会参与要遵循政府主导、自主参与、量力参与、依法参与、有序参与的原则及效率原则。政府应急管理主体与社会参与主体如何做到有效衔接与良性互动,必须具有相应的机制作为保障。

一是建立社会应急机构,负责与社会参与的合作、协调、监督,规范社会参与活动,提高社会参与的积极性、有序性、有效性。

具体来说,负责社会参与的政府机构主要有如下职能:负责掌握社会参与主体的资源信息 (人力、物力、财力),代表政府与社会签订合作协议,如授权、委托、购买合同;负责监督社会主体参与的合法性,监督、防范社会主体的不法行为对危机事件应急管理的不利影响;负责社会的信息报告;负责在应急管理过程中的资源协调与行动协调;负责对社会参与活动杰出表现的表彰及牺牲人员家属的协调抚恤工作。我国各级政府都设立了应急议事协调机构和综合办事机构,但职能不清,责任不明,应该对政府应急机构进行整合、细化、科学设计,其中包括设立负责与社会参与衔接协调合作事务管理的专门机构。

二是采用政治动员,合作、协商、伙伴关系等形式的动员机制。

在集权化模式的计划经济体制中,因为社会对政府的高度依赖,缺乏独立性,故而采用行政手段解决问题是可行的。但是在市场经济体制环境下,社会组织是多样化的,思想是多样化的,利益是多样化的,故而通通采用行政命令手段是行不通的。但是可以运用政治动员机制。政治动员机制具有动员的广泛性,深入性和持久性等特点,具有目的明确,方法多样的优势,但是政治动员机制受制于动员主体的权威与公信力,动员对象对动员主体的政治认同,被动员对象的价值观念,政治思想与动员主体是一致的,则这种动员是有效的。中国共产党在民主革命时期创造了动员群众的奇迹,其主要的经验是通过宣传说服的“言传”与身体力行、率先垂范的“身教”来发动群众。在今天处置应对突发事件中,政治动员依然是目前最主要的机制,其动员机制包括三个层次,一是党内动员,动员所有党员发挥先锋模范作用;二是动员军队发挥不怕牺牲的精神;三是动员广大人民群众发挥自救互助精神。从2003年应对非典灾难到2008年应对5.12汶川大地震、奥运安保、三鹿奶粉危机、应对全球金融危机、3.14事件等重大的自然灾害、公共卫生、事故灾难与社会治安事件都发挥了重要作用。但是政治动员方式在不同类型的突发事件、在突发事件的不同阶段具有局限性,而且动员机制的单一化也不能满足当前突发事件发生的类型多、频率高、危害大的特点与趋势的要求。另一个方面,我国政治行政体制是一体化的,政治动员手段伴随更多的行政手段,具有更多行政动员机制的特点,社会力量没有得到应有的发挥,社会参与极其有限,在重大的灾难面前,主要是动员军队力量,军队是用来守卫国防安全的,非战争危机事件动用军队是不得已的选择。作为应急管理的主导力量——政府,如何使应急管理的主体力量——民众,以及政府与民众之间的中介力量——单位、社区、非政府组织三方协同作战,形成合力,如何使工商企业发挥援助作用,仅靠政治动员机制,行政手段是不够的,需要建立一种协商合作伙伴关系式的社会动员机制。这在应急管理发达的西方国家如日本、美国、德国等,主要是运用这样的机制。所谓合作方式的动员机制主要是政府在危机发生前,通过签订合作协议,授权、委托社区、社会公共组织,乃至工商企业参与应急管理活动,与工商企业签订合同,利用其设施、技术与人员,与媒体合作,发挥媒体在应急管理中的信息传输与社会动员作用,授权民间公共组织提供应急救援服务。所谓协商方式的动员机制是在应急管理过程中,政府吸收社会参与主体的建议,良性互动,共同采取行动。所谓“伙伴关系式的动员机制是指工作关系上的平等合作,计划被相互采用,分担并分享责任,资源、风险与利益”[4]。在应急管理中,主要体现是视社会参与应急管理的主体如社区、社会公共民间组织、工商企业为同伴、伙伴,是可以信任的,把社会的参与看作是一种必不可少的重要力量,是基于共同准则与价值的相互性逻辑,是一种平等的相互依赖的结构,而不是把自己看成高高在上的管理者,把社会参与视作无足轻重者。合作、协商、伙伴关系是任何行政机制不可代替的。为此,在应急管理中,应根据不同参与主体的性质、特点采取相应的动员方式或工具。

采用激励性、沟通性、契约性、自愿性的动员方式,少用非强制性工具。

行政动员机制采用的工具或手段是行政命令,政治动员机制则主要是政治号召、劝说性、示范性、激励性、自愿性工具。作为合作协商伙伴关系方式的动员机制,需要采用激励性、沟通性、契约性、自愿性工具而非强制性工具。

沟通性、激励性、契约性、自愿性的工具可以引发社会各主体参与应急管理活动的动力。通过信息公开,相互沟通、通过表彰奖励,资金扶助、税费减免,通过双方契约,并遵循自愿原则的前提下,可以激发、引导社会积极参与应急管理活动。这种动力来自于志愿精神,公共精神的文化动力。从我国现实实践来看,对突发事件发生地民众社会参与采用了强制性工具。如突发事件应对法第54条、55条对事发地公民、社区组织、其他单位有强制性规定:“必须服从人民政府开展应急管理活动;第55条规定,事件发生地的村居民委员会,必须组织群众开展自救互救,协助维护社会秩序;第56条规定,受到突发危机事件危害的单位必须进行先期处置,并向政府报告,其他单位必须积极参与。第57条规定,公民必须服从和配合社区组织、政府开展应急救援,积极参与应急救援,协助维护社会秩序”[5]。但对非事件发生地,社会组织、社区、公民参与应急管理,采用的倡导性,自愿性、激励性工具。如中央精神文明委出台的“关于开展志愿服务活动的意见”,则对社会公共组织、公民、工商企业参与应急救援服务活动,采用的是激励性、沟通性、自愿性工具,指出“积极鼓励企事业单位,公募性基金和公民个人对志愿服务活动进行资助,发挥政府投入的引导作用,采取适当方式为志愿服务活动提供必要的经费支持”[6]。可见,对社会参与应分类选择不同的动员方式与工具。

[1]罗忠桓.政府应急管理职能的结构分析 [J].行政论坛,2004,(5):36.

[2]罗伯特·希斯.危机管理 [M].北京:中信出版社,2004.

[3]中央精神文明建设指导委员会.关于深入开展志愿服务活动意见[N].CCTV,2008-10-09.

[4]杜晓宇.公私伙伴关系中政府的角色定位 [J].财经世界,2008,(3):31.

[5]公共突发事件应对法 [N].新华社,2007-08-31.

[6]中央文明委.关于深入开展拙愿服务活动意见 [N].CCTV,2008-10-09.