中国法治社会的权力配置与运行

2010-08-15万高隆罗志坚

怀化学院学报 2010年7期

关键词：行使公正权力

万高隆, 罗志坚

(中共江西省委党校,江西南昌330003)

中国法治社会的权力配置与运行

万高隆, 罗志坚

(中共江西省委党校,江西南昌330003)

在法治社会里,权力的行使存在着边界。从权力的存在形态来看,可划分为应有权力、法定权力和实有权力。然而,现实权力的运行时常超越其法定界限,呈现“公共权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”,权力异化不仅严重损害了党的形象和政府的公信力,也对社会公正与社会和谐产生极大挑战。权力配置的科学化、权力行使的规范化及权力运行的程序化成为现代法治社会中权力系统的中心环节。

法治; 权力; 配置; 运行

Abstract:In the rule of law,there are limits in the exercise of power.T o the standard of the existing form of power,it can be subdivided into the original power,the law power and the actual power.But the real power runs often beyond its statutory boundaries,and shows“the power becomes sector,departments power becomes interests,and departmental interests becomes legal”.Power of alienation not only seriously damages the party's image and credibility of the G overnment,but also creates a great challenge on social justice and social harmony.Power configuration scientific,exercise of power standardized and power-based running programmed,become the central link in modern law power system.

Key words:Rule of law; power; configuration; run

从权力的存在形态来看,可划分为应有权力、法定权力和实有权力。应有权力是特定国家机关基于一定的物质生活条件、政治传统和文化传统而产生的为维护人权及促进社会发展而应当享有的权力。法定权力是法律、法规、规章明确规定由特定的国家机关享有的权力。实际权力是国家机关实际享有并行使的权力。在现代法治社会里,应有权力是法定权力的最终依据,法定权力是权力运行的依据,现实权力应当和法定权力保持一致。如果应有权力 (A):法定权力(B):现实权力 (C)=1,则该国家处于高度完备而发达的法治状态。若应有权力 (A)＜法定权力 (B)＜现实权力(C)或者应有权力 (A)＞法定权力 (B) ＞现实权力 (C),则国家处于不同形式的非法治状态,其中,法定权力是现实权力的参照系和评价标准。然而,现实权力的运行时常超越其法定界限,呈现公共权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化,即一些部门利用法定职权和掌握的国家立法资源,在起草国家法律、行政法规以及制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时,力图扩大本部门的职权以及本部门、相关企业、个人的既得利益。由于支撑建设服务型政府的制度构架不完善、权力配置的科学化不足、权力运行与监督的法治化缺失、人员编制的规范化不够,最终必然造成国家权力异化和公共权力的流失。这与社会主义法治理念相悖离,损害了法治的权威和尊严,由于部门利益驱动的权力扩张和部门权力的争权并存,使原本膨胀的行政立法趋向混乱局面,造成行政法规、地方性法规与法律之间、部门规章与上位法之间以及部门规章之间的冲突,破坏了法制的统一性。这种权力异化不仅阻碍了市场经济的健康发展,也严重损害了党的形象和政府的公信力,对社会公正与社会和谐产生极大挑战。为此,依法规制权力是全面落实“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本治国方略、加快建设法治政府的必由之路。

一、权力的配置要科学化

在现代法治社会里,只有通过对权力的科学配置,使国家权力在法律范围内各司其职、分工协作、互相制衡,才能从源头上防止权力腐败。

(一)宏观层面:立法权、行政权、司法权的配置科学化

自从孟德斯鸠把国家权力分为立法权、行政权、司法权以来,“三权”一直成为各国公共权力体系的主要框架。他一针见血地指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是千古不易一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1](P154)这三权中的任何二权集中在同一个人或同一机关之手,自由就不复存在。“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便完了。”[1](P156)我国的国家权力在客观上也划分为立法权、行政权、司法权。然而,我国的权力配置体系存在诸多不科学之处,与立法、司法二权相比,行政权明显处于强势地位,往往可以凭借其强大力量干预立法和司法,尤其是司法权无法中立、超然地屹立于国家权力体系之中,而是处处受制、依附于行政权。在权力运行过程中,行政腐败则催生司法腐败,司法腐败则加剧行政腐败。在国家政治生活中,这三权之间关系的理想状态是权责明确、分工合作、互相制衡,各个权力之间应当既保持相对的独立性又能够互相制约,从制度设计上确保国家机器的正常运转。

1.改革司法行政化体制,使司法机关能够依法独立行使司法权。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法公正是社会公正的重要标志。司法权的性质决定了司法机关必须保持中立,不能受制和依附于任何机构和个人。“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。[2](P35-36)首先,我们必须改变地方各级司法机关的财政体制,将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担,增强各地上缴中央的财税,由中央财政作为专项支出,对司法部门的经费实行单列,由中央财政统一预算,并由最高司法机关统一管理全国各级司法机关的财政经费,逐级专项下达。其次,必须改革现行司法机关人事管理体制,彻底改变目前地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况,实行严格的司法人员任用制和弹劾制,实行法官职业化,优化司法职权配置,改变司法机关内部权力配置行政化的现状,确立违宪审查制度,把抽象行政行为和具体行政行为都纳入司法审查范围。

2.规范行政程序,遏制行政权力的膨胀。行政行为程序化,是为公民与行政机关提供了一个相互交涉的平台,使公民获得在行政过程中以自己的意见影响行政机关的意志形成、参与行政决定过程的机会。陈述、申辩、听证、提供证据、查阅卷宗等行政程序就是双方意志交流的平台。规则制定和作出决定两种基本的行政裁量权必须得到有效控制,现代法治社会里,行政机关负有了更多的程序义务,这表现为对行政程序司法审查的增多和相对人权利保障程序的完备。行政程序应当是一个开放的公民参与模式,其基本功能在于公民意志的表达及在此基础上行政意志与公民意志的互动,使行政决定兼蕴行政意志与公民意志,达到公益与私意的平衡,以公民权利监督、遏制行政权力的异化和变质。

3.切实保障权力机关的权威地位。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,中华人民共和国一切国家权力属于人民。切实保障宪法赋予人民代表大会作为权力机关应当具有的权威地位,是改革国家机关权力配置体制的核心问题,从制度上保障行政机关和司法机关的领导由权力机关产生或罢免,确保权力机关制定的法律、法规在行政、司法机关得到不折不扣的执行。

(二)微观层面:决策权、执行权、监督权的配置科学化

党的十七大报告指出:“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。[3](P33)这是我党对权力配置与权力制约规律的新认识,是进一步推进权力配置科学化的重要指南。当前,在以行业、部门配置权力的体制下,不仅容易形成国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法治化,而且在部门、行业内部极易导致权力集中于一把手,权力走向个人化。从决策、执行、监督权力配置入手,形成相互协调约束机制,是行政体制改革的发展趋势。

1.科学划分决策权、执行权、监督权,在各个行政区域内建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在决策权力的行使上,应当按照民主、科学的要求,在建立专家咨询、社会听证等制度基础上,一律由各级权力机关集体决策,即有关本行政区域内的经济、文化、社会事务等重大事项由同级人民代表大会决定,由政府相关职能部门执行。在设置执行机构时,尽量削减执行层次。同时,整合现有的检察、监察、审计以及政府各部门内部的监督机构,设置专门的独立的各级监督机关,实现由上级监督机构领导、向本级人民代表大会及其常委会报告工作并接受其监督的双重管理体制,地方各级人大常委会主任由同级党委书记兼任,保证党的路线、方针、政策的贯彻执行,各级监督机关内设检察、监察、审计、稽查等部门,对同级或下级行政、司法机关的决策及执行状况进行监督检查,改变多头监督而监督不力的现状,切实增强监督的有效性。

2.在各级政府内部设立机构并有效配置职权,建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。为使分工过细的部门能够得到科学设置、职权得到有效配置、资源得到有效整合,天津滨海新区、上海浦东新区、深圳、广州等地实行的大部门制改革,为行政体制改革提供典范,围绕政府目标,在科学划分决策权、执行权、监督权的基础上实现决策、执行、监督部门的合作与协同。深圳市以“大行业、大管理”的思路,对现有的政府机构进行了全面重组。主要分为三大类:“委”、“局”、“办”。其中,“委”即“委员会”,肩负决策职能,包括发展和改革委、科技工贸委、财政委、国土和规划委、交通运输委、卫生和人口委、人居环境委共7个委员会;“局”,是执行机构,包括住房建设局、人力资源和社保局、文体旅游局、市场监督管理局等;“办”,即办公室,包括应急管理办公室和法制办公室、金融服务办公室。“委”与“局”之间不是上下级的隶属关系,而是决策和执行、监督相互协调的关系,是行政合同关系,以“绩效合同”的关系来落实监督。新的体制下,“委”把以往分散在各个部门的同一领域的决策职能集中起来,“局”厘清了以往相互交叉的执行职能,“委”和“局”归口联系,实现决策、执行、监督分离,相互制约,相互协调。广州市按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,对内设机构进行分类设置,如在城市管理方面,同时设立了城市管理委员会和城市综合执法局,把制定政策和执行分开。在监督机构方面,市政府19个工作部门实行纪检、监察机构由市派驻,直接受市纪委、市监察局的领导,履行党的纪律检查和政府行政监察两种职责,对政府决策权、执行权实行有效监督。

二、权力的行使要规范化

权力行使要有度,这是法治国家的必然要求。“度”具体表现为合法性和合理性的统一。一切权力来源于人民,人民通过法律进行授权,权力行使主体必须在法律的范围内活动,法律面前人人平等,任何组织和个人都不具有超越法律之上的特权,否则,人民的意志就得不到体现,法治国家也就无从谈起。同时,现代社会变迁迅速,社会现象复杂多样。立法往往滞后于社会发展,自由裁量权不断扩大,权力行使的合理性对维护社会公平正义具有重要价值。

(一)合法性原则

英国的“越权无效”原则、美国的“基本权利”原则(任何组织和个人都必须服从保护人类固有权利的法律)、德国的“法律至上”原则都体现了权力行使的合法性要求,合法性原则具体包括以下几个环节:

1.权力行使的主体合法。“公务员制定建设是法治国家建设的关键”,[4]一切权力的主体由法律、法规设定或由有关机关依法授予,实施权力行为的组织必须具有相应的主体资格,能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备权力主体资格的组织及其人员作出的权力行为才是合法有效的。

2.权力行使的内容合法。权力行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理,均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。权力行使必须有法律依据和事实理由,法律、法规为各种权力设定了界限,权力主体只能在法定的职权范围内实施相应的行为。同时,权力行为的作出必须具备法律规定的事实理由,没有客观事实或法律事实理由的权力行为与没有法律依据的权力行为一样都是无效的。

3.权力行使的程序合法。权力行使的程序是指法律规定的权力主体做出一定行为所必经的过程、步骤和次序。程序不仅是提高行为效率的手段,而且起着限制权力、保护公民权益不受权力任意侵犯的作用。程序合法是保障实体公正的前提条件。

(二)合理性原则

英国学者H韦德指出:“所有的自由裁量权都可能被滥用,这仍是个至理名言”,“在公法中没有不受约束的自由裁量权。……绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托,而不是无条件的授予”。[5]权力主体必须根据立法目的、法律原则和幅度行使自由裁量权。英国的自然公正原则、德国的比例原则都体现了权力行使的内容要客观、适度、合乎理性。

1.正当性,权力主体在行使权力时主观上必须出于正当的动机,客观上必须符合正当的目的。符合立法的宗旨、原则及法律的精神。

2.平衡性。权力主体在行使权力时必须注意权利与义务、个人所受损害和社会所获利益、个人利益与国家利益之间的平衡。在行使权力时尽量使相对人的损害最小化。

3.情理性。权力主体在行使权力时必须符合客观规律,合乎情理,不能要求相对人承担无法履行或违背情理的义务。必须在情理范围内选择合适的处理决定。

三、权力的运行要程序化

程序是人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系进行法定行为的过程。一般而言,人们都把《英国大宪章》作为“正当程序”之源。1354年,爱德华三世第二十八号法令规定:“不依正当程序,不得对任何人加以驱逐出国境或住宅,不得逮捕、监禁、流放或者处以死刑”。[6](P211)正当程序在欧洲五百余年的法治进程中发挥了重大作用,它与法律职业化并列被称为法治的两个推动力,正当程序也应当成为中国走向现代化的根本元素之一。

(一)正当程序是法治的重要标志

现代法治的核心是限制权力、保障权利。正当程序是法治的重要标志,法治建设首先加强正当程序建设。

1.正当程序是权力制约的重要机制。法治社会的权力应当受到严格约束,而法律程序是其中不可或缺的一种约束机制。程序通过对时空要素的分工,从法律适用的一系列活动中分离出某些权利或权力性质的内容,交由其他主体实施,这些程序既是对权力的重新分配,又是对权力主体的制约。法律程序以其特有的功能弥补了实体法控制权力的不足,达到了权力与权利的平衡。

2.正当程序是实现权利平等的基本条件。法律面前人人平等是现代法治的基本原则,法律适用就是对抽象规则与具体行为的认同过程,这个认同过程的高度“同一性”有赖于法律程序的保证。偿若没有统一的步骤和方法,平等适用法律则无从谈起。法律程序是以权利制约和权利本位为特征,通过权力制约和权利救济来实现和保障人权。

(二)程序公正优先于实体公正

在理想的法治状态下,程序公正与实体公正是一致的,程序公正是实体公正形成、实现必经的过程,而实体公正是遵循公正的程序对案件处理所形成的结果。实体公正的追求必须以程序公正为前提,当程序正义与实体正义发生冲突时,应当以程序公正优先为原则,以实体公正优先为例外。实体是人们对案件处理结果的一种认知,而任何认知都会受到一定时空条件的限制,因此,实体正义只是相对的、暂时的、个别的,而程序是法律规定的权力行使的过程,因而它具有确定性、反复性和普适性,由于人们在价值观上的差异,通常很难就某一具体案件的实体正义达成共识,但程序正义能够以一种看得见的方式实现,“一种合理、合法的适用程序对于当事人在适用完成后的行为态度起得信息上的暗示作用,他相信在这种程序下作出的适用结论对他是公正的。”[7](P182)程序公正能够支持实体结论的妥当性,实体上不合民意的结论,因为正当程序却可以被民众接受,美国的米兰达案件、辛普森案件正是如此。

法治与宪政建设的中心问题是权力配置,根据本土资源建构本国的权力结构。只有权力配置科学化,权力行使才能有度,权力运行才能有序。从中国的法治建设的实践看,权力问题是包括立法体制、行政体制、司法体制、执政党的领导体制在内的整个政治体制改革的核心。只有全面、准确地把握权力的配置与运行,才能有效地规范权力,真正体现权力的人民性。

[1]孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神 (下篇)[M].北京:商务印书馆,1961.

[2]江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告 [R].北京:人民出版社,2002.

[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告 [R].北京:人民出版社,2007.

[4]万高隆.我国公务员制度的特色与创新 [J].怀化学院学报, 2009,(9):47.

[5][英]威廉·韦德.合理原则 [J].法学译丛,1991,(6):32.

[6]李昌道.美国宪法史稿 [M].北京:法律出版社,1986.

[7]张文显.法理学 [M].北京:高等教育出版社,2007.

Rule of Law in China about Configuration and Operation of Power

WAN Gao-long, LUO Zhi-jian
(Party School of the CPC Jiangxi Provincial Committee,Nanchang,Jiangxi 330003)

D920.0

1671-9743(2010)07-0031-03

2010-06-22