我国矿产资源国家所有权的价值考量

闫献伟,茜 坤,夏少敏

(浙江林学院环境法研究所,浙江临安311300)

我国矿产资源国家所有权的价值考量

闫献伟,茜 坤,夏少敏

(浙江林学院环境法研究所,浙江临安311300)

我国经济高速发展的同时,出现了矿产资源大量消耗和环境严重污染的问题。许多学者认为是矿产资源国家所有权惹的祸,极力倡导所有权改制。从理性的角度出发分析,出现这种现象并不是国家所有权惹的祸,而是国家所有权的管理体制不再适应今天市场化的要求,应从管理体制和竞争方面来加强矿产资源的管理。

矿产资源;国家所有权;价值考量

1 问题的提出

我国在经济高速发展的同时,出现了矿产资源大量消耗和环境严重污染的问题。面对矿产资源的枯竭和环境问题的严峻,我国理论界呼吁保护矿产资源,合理利用矿产资源,减少矿产资源的浪费,降低矿产资源对环境的污染。理论界中多数人认为,这些都是矿产资源产权不明惹的祸,更有甚者认为矿产资源归国家所有对这些现象也有不可推卸的责任。他们认为,矿产资源归国家所有容易导致使用人漠视矿产资源的价值,在开采矿产资源时“开富弃贫”、“开浅弃深”,降低了矿产资源的使用效率。所以,他们极力支持把矿产资源的所有权下放到集体和某些企业,以使矿产资源的价值得到最大限度的发挥。本文作者在这里也提出一些自己的意见,以探讨矿产资源到底归谁所有才能最大限度地发挥其价值。

2 相关概念

《大英百科全书》将矿产资源定义为：“人类可以利用的自然生成物,以及形成这些成分的源泉的环境功能。前者如水、岩石、矿物等;后者如太阳能、环境的地球物理机能(气象、海洋现象、水文地理现象)、地球化学循环机能(地热现象、化石燃料)等”。[1]《辞海》的定义是：“一般天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料),如土地资源、矿藏资源等,是生产的原料来源和布局场所。”这个定义强调了矿产资源的天然性。虽然对矿产资源的定义有所不同,但可以清晰地看到,矿产资源是自然过程中产生的天然生成物,为人类的生产生活所需要,并且为人类的开发利用能力所控制。所以可以把矿产资源定义为：矿产资源是指用于生产和生活的蕴藏在地壳中的各种矿物,如固体、液态状态的各种金属矿产、非金属矿产和燃料矿产、地下水和地下热能等。[2]我国《宪法》第九条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”上述规定明确指出矿产资源在我国属于国家所有。《中华人民共和国矿产资源法》第二条明确规定：“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。”

3 矿产资源国家所有权的价值考量

3.1 有利于国家对国民经济进行宏观调控,实现可持续发展

国家不是从来就有的,是生产力发展到一定阶段,社会内部矛盾运动发展的结果,是私有制出现、阶级形成后,阶级矛盾不可调和的产物。国家的统治地位首先从经济开始,经济上有了统治地位后才能加强政治上的统治。国家除了具有统治职能外,还必须具有管理职能。国家对政治的管理也是从对经济的管理开始的。国家具有矿产资源的所有权可以加强国家的调控能力,因为矿产资源是经济发展的基础,是企业发展的根本。矿产资源只有归国家所有,国家才能根据经济和社会发展的现状及未来的发展方向对矿产资源进行综合利用和合理分配,在不损害后代人利益的情况下,满足当代人对矿产资源的需求。矿产资源只有归国家所有,才能使企业在关注自身赢利的同时,保证人民的利益,保证企业在激烈的竞争中,不会盲目地浪费矿产资源。

3.2 有利于进行矿产资源战略储备,进一步维护国家的资源安全

所谓矿产资源战略储备,是指以保障国家安全为宗旨,将部分供应脆弱性较强的战略矿产和急缺矿产储存起来,以备非常时期使用的策略和行为。[3]首先,矿产资源是国防安全的基础,现代化的武器所需的原材料及其能量几乎全部来源于矿产资源。矿产资源战略储备,是维护国家政权安全和军事利益的需要,也是保障和平时期经济发展的需要,是为防止矿产资源供应中断,确保经济持续、稳定、健康发展而进行的矿产资源储备。其次,矿产资源问题是现代国际政治中的一个重要问题。二战后世界格局发生了急剧的变化,发达资本主义国家再不能像以前一样靠侵略、扩张来掠夺殖民地的资源来发展经济,而需要一条继续保持其领先地位的新的发展模式。面对复杂的形势和激烈的竞争,如何加强本国的资源安全已经成了世界性问题。例如,美国是世界上的经济大国,也是重要的资源大国,拥有丰富多样的资源。研究显示,从1964年起,美国购买原材料的数量开始超过出口的数量。这一变化,不仅说明了美国自身资源的品种和数量已经不能满足自己国内的需要,更说明了美国对其资源战略进行了调整,美国出于对国内资源的保护和战时的考虑,开始储存资源,以确保国内的资源安全。作为社会主义大国的我们,面对着资本主义的封锁更应加快资源战略的调整,确保我国的资源安全。矿产资源归国家所有,可以加快资源战略调整的步伐,在不触及个人利益的情况下完成战略储备。

3.3 有利于组织大规模的矿产资源开发及减少矿产资源的浪费

矿产资源开发利用不同于其他的商品有其自身的特殊性,表现在矿产资源的开发利用的投入大、技术含量高、回报周期长。一个大型矿山的建设,从勘探到开发,一般需要10～15年的时间。一般的企业和矿厂没有那么多的财力和技术实力,而且也没有企业愿意投资回报周期如此长且收益也是未知数的矿产资源的开发。国家以其雄厚的实力可以有效规避商业风险和投资风险。此外,我国有色金属矿产多为共生伴生矿。就目前我国对矿产资源的利用水平来讲,私人在对矿产进行开矿时,由于规模过小,在采矿时往往选择一些矿藏比较丰富、容易开采的地方,并且在对一种矿藏开采时,很难有效地对其中的共生矿或伴生矿加以充分利用,无形中造成了资源的浪费。因此从有效的合理配置稀缺资源的角度出发,国家控制所有权,通过资质审查的方式,有利于技术实力强的、有资质的企业进入对技术要求高的项目,并且在一个矿山开发建设中,能够综合利用共生伴生矿产资源中的有用组分,避免盲目的开发造成资源的浪费。

4 矿产资源国家所有权的进一步考量

值得注意的是,矿产资源归国家所有并非完美无暇,但相对于矿产资源私人所有利大于弊。目前我国的矿产资源开发效率不高,浪费严重,并不是产权制度惹得祸,而是矿产资源国家所有权的管理体制出现了问题。如果国家既不授权给特定的单位和个人去开发特定的自然资源,又缺少对自然资源的有效管理和保护,那么,自然资源就会成为公共性的资源,谁都可以去使用,从而造成乱采滥挖的现象,国家的所有权也不可能真正地实现。为了进一步显示社会主义国家矿产资源归国家所有的优势,应从以下几方面来加强矿产资源的管理手段：

4.1 明确矿产资源的管理部门

我国矿产资源法第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”这种管理模式不是强化而是弱化了我国矿产资源领域的宏观管理。矿产资源管理部门各自为政,导致矿产资源浪费严重,不利于构建统一的矿产资源发展战略和政策,不利于矿产资源结构的优化,不利于节能、环保和新矿产资源的开采,也难以应对变化莫测的国际形势。这一管理体制已越来越不适应现实的需要。为保证我国的矿产资源供应安全,就必须改革现行的能源管理体制,改变低级别、多头管理的现状,采用高级别、集中的宏观管理模式,从战略层面上对我国的矿产资源实行统一的管理,制定统一的发展战略,建立一个从中央到地方的统一的矿产资源监管体系。我国的能源法征求意见稿就很好地体现了这种管理模式。能源法征求意见稿第十三条规定：“国务院能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略,制定和实施能源规划、能源政策,对全国能源各行业进行管理,统筹负责能源领域的发展与改革工作。县级以上地方人民政府能源主管部门负责管理本行政区域内能源开发利用和能源节约活动。”这种管理模式避免了多头管理,提高了管理效率。这种对矿产资源的集中管理将有效避免政府职能的重复、交叉和扯皮,并能促进矿产资源的发展,最大限度地减少矿产资源开发中的浪费、破坏及对环境的影响。这是因为,成功的、可持续的矿产资源行业改革需要对该行业的许多复杂部分进行谨慎整合,这需要一个强有力的高层次的监管机构来完成;而且我国幅员辽阔,地域多样化,各区域的需求互不相同,为局部问题和区域问题找到最佳解决方案比较困难,因此需要各个区域的监管机构协同发挥作用。

4.2 对矿产资源的勘探和开发引入竞争机制

自然资源是人类生存的基础,对其开发利用能够满足人们的日常生活需要。矿产资源是有价值的,其开发利用能够带来巨大的利益。所以开发利用人必须付出相应的对价,才能取得勘探和开发利用权。勘探和开发利用人必须通过竞争从国家手中获得此权利,才能表现出矿产资源的价值。目前,我国矿产资源的勘探和开发采取的是高度集中的计划管理模式。全国的地质勘探工作,有中央一级地质工作管理部门确定和下达,地质勘探的投资也有中央财政統包,矿产资源的开发是由各级矿业主管部门安排计划的,矿山企业缺乏生产经营自主权。这导致了勘探单位和矿山企业没有压力和动力,导致了矿产资源的损失和浪费。在矿产资源的开采方面,我国一直是无偿开采。采矿者因为是无偿取得开采权,所以开采矿时不加珍惜,浪费严重。企业为了追求经济利益,采富弃贫、采主弃副、采浅弃深现象十分严重。本文认为,对于矿产资源的勘探权和开采权可以引入市场竞争机制。把勘探权和采矿权推向市场,让那些想拥有此权利的人通过竞争机制和支付相应的对价取得权利。这样,一方面,矿产资源从政府配置向市场配置转变,从行政行为向民事行为转变,政府从行政主体变成了民事主体,避免了一些不法的行政主管部门暗箱操作。国家的所有权得到充分地发挥,矿产资源的价值也得到了充分的体现。矿产资源的勘探和开采利用人由于是通过对价取得的权利,使用人在行使权利的时候会竭尽所能合理利用每一份资源。例如美国,早在1920年,在其《创产租赁法》中就对可出租矿产的开采实行竞争性投标,并需缴纳红利、租金和权利金,保证了矿产资源所有者的经济利益和国家的利益,也避免了矿产资源的损失和浪费。[4]

4.3 维护矿产资源使用者通过竞争取得的权利

矿产资源使用者通过竞争支付对价取得的合法勘探权和采矿权,可以极大地激发他们的主人翁意识,激励他们勘探和开发矿产资源,减少矿产资源的浪费。可是,如果不从法律上来保护他们的权利,则会损害他们的积极性。一般而言,如果只赋予使用者一段时间的矿产资源使用权,在使用权期限将至的时候,使用者则会加大对矿产资源的开发力度,甚至出现掠夺式的开采。使用的期限越短,矿产资源的浪费越严重。国家针对这种情况,可以适当延长矿产资源的使用期限,刺激使用者在勘探和开发利用矿产资源时保护和合理利用矿产资源。我们可以借鉴《物权法》第一百四十九条的规定：“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”对于矿产资源,由国务院矿产资源管理部门根据我国的国情和当今国家的技术现状,制定自动续期的条件。矿产资源使用人的使用权在批准期限届满的时候,如果符合续期的条件,经原矿产资源使用人申请,可自动续期。这样就解决了矿产资源使用人的后顾之忧,使矿产资源使用人的使用权有了法律上的保障。促使矿产资源使用人在勘探和开采利用矿产资源时,能够像物权所有人一样看待自己的使用权。

总之,矿产资源国家所有权并不是万恶之源,并不是矿产资源浪费严重、气候污染的根本。恰恰相反,矿产资源归国家所有,给国家带了巨大的利益,使我国在面对激烈的对外贸易和竞争中处于不败之地,为我国政府制定长远的资源安全战略和经济发展战略提供了绝对优势的条件。我们应该理智的区分所有权制度和所有权管理制度的不同,不能感性地把所有权管理制度出现的问题归责于国家的所有权制度。

[1]张瑞恒,任巍,王殿茹.矿产资源经济论[M].北京：中国大地出版社,2006.20.

[2]窦玉珍,马燕.环境法学[M].北京：中国政法大学出版社,2005.399.

[3]张瑞恒,任巍,王殿茹.矿产资源经济论[M].北京：中国大地出版社,2006.73.

[4]张瑞恒,任巍,王殿茹.矿产资源经济论[M].北京：中国大地出版社,2006.228.

Value Consideration of National Ownership of mineral Resources in China

Yan Xianwei,Qian Kun,Xia Shaomin
(Environmental L aw Institute,Zhejiang Forestry University,L in’an Zhejiang311300)

With China’s rapid economic development,there has been a large number of mineral resources consumption and environmental pollution.Many scholars believe that national ownership of mineral resources stir up the calamity,strongly advocate the ownership restructuring.From a rational point of view,it concludes that national ownership of this phenomenon is not stir up the calamity,but the management system of national ownership is no longer meet the requirements of today’s market.We should strengthen the management of mineral resource from the aspects of management system and competition.

mineral resources;national ownership;value consideration

X24

A

1008-813(2010)01-0015-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.005

2009-10-20

本课题由浙江林学院研究生科研创新基金资助,即浙江省农村生物质能源利用现状及法律对策阶段性成果之一(2112008039)。

闫献伟(1984—),男,汉族,河南商丘人,浙江林学院环境与资源保护法学专业研究生,主要研究环境法。