从政治层面对新公共管理的批判＊

屈 屹

(广西师范学院经济管理学院,广西南宁530001)

从政治层面对新公共管理的批判＊

屈 屹

(广西师范学院经济管理学院,广西南宁530001)

随着新公共管理的不断深入,公共部门与私营部门的不同;改革是否能够得到贯彻实施,以及改革措施所带来的负面影响等弊端逐渐显现出来。究其改革难闻以成功的原因,基于政治层面主要由于新公共管理并没有找到真正的官僚制政府效率低下等弊端的原因。面对新公共管理没有解决的政治层面的问题,新公共服务、公民参与、整体政府等后新公共管理提出了新的改革模式,有助于更准确地把握官僚制政府弊端的成因,因而更有效。

官僚制;新公共管理;伦理;权利;公民参与

自新公共管理运动出现至今,已经持续了近30年,其影响也逐渐扩展到了全球。但正是因为近30年的改革,新公共管理的弊端也逐渐显现出来。因此,国内外众多学者都认为新公共管理运动难以成功。《新公共管理运动与官僚制》、《对新公共管理的批判——基于政治层面的考虑》等文章指出,新公共管理运动并没有完全摒弃官僚制,只是对官僚制进行了改造与修正,并且这种改造与修正仅仅是从管理方面进行的,例如市场化运作和私营部门的管理方法等,并没有深入到政治层面。要想完全解决官僚制政府的弊端,必须超越新公共管理,并从政治层面推进对官僚制政府的改革。[1]而罗伯特·B·丹哈特等一些学者所提出的新公共服务、公民参与理论等则恰恰是从政治层面改革官僚制政府的新模式。

一、行政伦理——对过分强调“3E”的反思

作为以“摒弃官僚制”为口号的新公共管理运动,主张以私营企业的组织结构和管理方式以及市场化的运作模式改革官僚制政府,将原来的“执行者”演变成“驾驭者”,即所谓的从“划桨”到“掌舵”。[2]

第一,作为官僚制理论基石的“政治行政二分法”首先受到了攻击。新公共管理学派认为,强调政治与行政的分离,强调保持政治中立,强调不受政务官影响等等,这些都是没有意义的理论假设。政务官与事务官的相互影响只能正视。所以,新公共管理运动主张对部分事务官进行政治任命,明确其政治责任,使高层事务官对政务官负责,以增强对高层政务官的控制以及对政治的响应性。[3]政治行政二分法是建立在西方多党制的政治文化基础上的,它在一定程度上减轻了党派竞争对社会造成的伤害。但是随着时代的进步和社会的发展,政治行政二分法越来越暴露出缺陷。所以说,新公共管理学派在这一点上对官僚制进行批判和改革是具有积极意义的。但是,不可否认的是事务官和政治的相互影响从隐形到显性,政治中立的不断弱化,首先加剧了政党对国家的控制,使政党的更迭在一定程度上造成了政府的动荡,同时引起社会的“共振”。其次,更加剧了腐败的产生和普遍化。政务官为了达成其政治目的,拉拢有政治影响力的高级事务官,在官僚制政府已不鲜见。当高级事务官不仅仅具有政治影响力,还具有了政治地位时,其结果可想而知。

第二,企业式的政府,将承包制、签订合同、投标招标等私营部门的手段引入政府,带来的不仅是私人部门的管理方式,也将不计成本追求结果的企业伦理带入了政府。首先,行政人员在政治中立思想的指导下,忠于政府、忠于职责、忠于法律的传统行政伦理约束力被削弱。其次,企业化的手段,更进一步加深了行政的工具性,这些私人部门管理手段追求的是“3E”,强调的是效率,忽略人的作用,这恰恰是官僚制工具理性的弊端。可以这么说,新公共管理在将私人部门的管理手段引入公共部门的同时,在更大程度上抛弃了行政的价值意义,它不仅没有弥补官僚制伦理价值的缺陷,甚至在将这“创口”挖掘得更深更广。

要想真正解决官僚制政府的弊端,就必须在批判新公共管理过分强调经济的价值取向的基础上超越它,从“3E”等经济性价值转向公平、平等、公正、正义等公共性价值,推行民主行政及公民参与,进行价值重构,以改进新公共管理的伦理缺陷。[4]建立在公共利益观念之上的新公共服务理论以及从公民参与的视角提出的改进新公共管理伦理缺陷的公民参与理论,都是值得我们深入思考的新的理论。因此,“在一个民主社会里,对民主的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃,但是它们却应该被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”。[5]“新公共服务不排斥‘效率’与‘经济’作为行政活动的理念支柱的合理性与正当性,但除此之外,还主张现代行政将‘公平’作为第三个规范性支柱。”[6]以新公共服务和公民参与为代表的新公共服务理论,回归和扬弃了公平、公正、平等等一系列公共伦理精神,“使其承载着公民社会的基本价值要求,为遭遇‘合法性危机’的传统公共行政重新找回合法性与价值合理性的根基与生成条件。”[7]

二、权利分配——对“市场化手段”的不适应

新公共管理在权力分配方面的改革很明显。一方面,新公共管理进行了大规模市场化改革,放弃了凯恩斯主义的国家干预政策,将原先承担的许多职能通过私有化和合同外包方式转交给了市场。另一方面,新公共管理将矛头对准官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构,强调以规模较小、层级扁平的组织模式来代替,并将政策制定和政策执行的组织分离开来。对等级制的改革,从很大程度上瓦解了权力的节制,将本身就已经减少的政府职责进一步再分权给各个部门。

从新公共管理已有的改革措施中我们不难看出,其已经取得了一定的成效。“小政府——大市场”的政府市场关系,激活了市场的潜力,也在一定程度上减轻了政府的负担,使政府的精力集中在其应承担的职责上。扁平式的组织模式,也在一定程度上减少了信息交流的失真和有限度地遏制了机构的膨胀。但是,其改革的弊端也在近30年中逐渐地暴露出来。

首先,新公共管理为了减轻政府集权的状况,依靠“市场化”的改革处方,希望通过内部市场和将公共服务转包给私人部门,重新建立起仅仅“掌舵”的政府。但是,“市场化”理念在公共行政实践中绝对化的结果,则是对市场机制的过度迷信。主要表现在:第一,由于宪法和其他政治环境的存在,市场机制并不是万试万灵的妙药,尤其是针对公共部门,更有“水土不服”的问题。市场化模式使政府单纯强调对结果的重视,导致政府放松和简化了对政府行为的程序规则,而采用一些弹性的、弱程序化的行政手段。弱程序化行政手段,会造成行政指导的不透明性、事实的强制性以及对公民的不公正等。单一化的市场规则,则使竞争和调控之间产生矛盾,难以适应跨组织的网络。这种改革措施会导致制度供给不足,从而引发实践中的限度问题。第二,“新公共管理通过引入立约承包、签约合同、投标招标等私营部门的管理方法与技术,减弱了传统行政模式的道德约束力,产生了伦理与责任甚至贪污腐败等问题。”

其次,为了改变层级节制的权利分配方式,新公共管理试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构,代之以规模较小、层级扁平的组织模式。但是,第一,小型的、分散的、单一的公共部门表面上是提高了公共部门的效率,实际上却使政府的综合处理能力大大减弱,并增加了部门沟通的费用。[8]同时,扁平化与分散化的组织结构形式,在改革实践中都不同程度地存在着机构裂化或碎片化的困境。“机构裂化直接导致了“政府空心化”(或“职能悬浮”与“权力碎片化”),即“由于新公共管理的过度分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现而产生沟通不畅、协调不力的状况。”此外,权利分化虽然提高了政府组织的运作效率,但是也拉大了政治领导层与下层机构及较低管理层的距离,从而减弱了政治对行政的控制力,最终弱化了中央的控制能力。此外,新公共管理注重功能而忽视结果,注重直接的管理责任而忽视间接的政治责任(弱化了对议会、政治领导的责任),这在不同程度上都弱化领导上的政治控制。

可以这么说,新公共管理削弱政府集权的想法是正确的,但采取的“市场化”手段却不能完全适应公共部门。其忽视公私管理的本质差别,在政府公共领域广泛应用市场模型,将竞争作为一种“普适性”管理战略。新公共服务对此提出质疑,并倡导合作理念。指出政府公共行政与基于自利驱动的市场企业在运作机制、运行环境和目标等方面显然有着本质区别,竞争并不是万无一失的改革措施。新公共服务强调的是政府与社会、政府与民众在公共领域的对话协商和合作共治,强调政府公共管理领域合作秩序优于竞争。不仅如此,罗伯特·B·丹哈特在《新公共服务:服务而非掌舵》一文中提出:“公共利益是目标而非副产品——公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。”新公共服务理论克服了新公共管理在伦理道德上的缺陷,将价值取向确定为公民和公共利益导向、公民权和民主导向、服务和以人为本导向。其代表了行政理论发展的民主价值取向,从价值重构与民主行政的视角对新公共管理提出了革新之路。面对新公共管理的扁平式政府组织模式的碎片化、沟通不畅等弊端,一种新的政府理论——整体政府逐渐受到学者的重视。“整体政府”是由培里·希克斯等学者提出的一种从功能性导向转向问题性导向的改革思路,即不再围绕特定功能建立组织,而是把解决人民的生活问题作为核心关怀来进行组织设计与创新。[5]在整体政府理论的基础上,也有不少学者进一步提出“整体治理”的观念,以克服新公共管理碎片化治理的弊端。

三、公民参与——对“顾客”理论的质疑

在政治行政二分法的指导下,官僚制政府强调排除政治的影响,隔绝政治的干扰。威尔逊也提出了公民参与日常行政管理所带来的危险性。因此这一时期公民的参与只能通过选举官员的方式,间接地参与政策制定的环节,而关于政策的执行,公民没有参与权。可以这么说,官僚制政府是一个单向的政府,只提供自己能够提供的服务,而不考虑公民的需求,略有点“强迫中奖”的味道。

相对于官僚制来说,新公共管理理论在公民与政府的关系上已有了很大的进步,政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,政府将公民视为“顾客”——是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的顾客。公共服务不再由专业的供给者支配,而是以回应民众的真正需求为目的。即政府服务应以顾客为导向,增强对社会公众需要的响应力。表面上看,新公共管理重新确定的政府公民关系合理且有效率,但事实上,正如丹哈特在《新公共服务:服务而非掌舵》一文中提到的,在公共部门中,首先难以确定谁是顾客,政府服务的对象除了直接的顾客,还有等待服务的人,可能需要但并没有寻找服务的人、服务收益的周边人士以及一些不想成为顾客的人。其次,政府的“V IP客户”是否应该像私人部门那样得到特权?公平、公正、平等方面的价值取向应该更值得政府去考虑。

在众多学者都质疑新公共管理的“公民=顾客”理论时,新公共服务和公民参与理论中可以寻找到完美的答案。新公共服务的理论基础是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论以及组织人本主义和公民对话理论。民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。正如桑德尔提出的,“个人会更积极地参与治理过程。以此看来,公民会超越自身利益去关注更大的公共利益,并具备更广阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约”。金和斯迪沃斯则主张,公务员回应的对象不应该是“顾客”,而应该是公民。分权和给予公民更多的自由裁量权,重视合作是他们现在应该做的事情。此外,与新公共管理要求的“效率至上”原则相比,金和斯迪沃斯认为:更有效的回应和公民更高的信任度才是政府追求的结果。而社区和市民社会理论认为,社区在民主政治建设中发挥着重要的作用,人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益,而且也只有在这里,公民才能以讨论和对话的形式参与进来。因此,民主社会的政府的作用在于促进、创建和支持公民与社区的联系。[9]因此,新公共服务提出,政府应该提供平台,使公民能够清楚地表达自己的观念,从而形成共同的公共利益管理,最终采取一致的行动。

总之,理论和实践都已证明,新公共管理从官僚制政府的组织结构、管理技术、运行方式等方面入手,通过“企业化”、“市场化”的手段进行改革,是不能够完全解决官僚制政府的弊端的。换句话说,政治层面的问题才是真正引起官僚制政府效率低下等弊端的重要原因。只有深入到官僚制政府的政治层面,挖掘其政治层面的问题,才能够解决官僚制政府的弊端,使这台看似过时、老旧的机器重新运转起来。面对新公共管理没有解决的政治层面的问题,新公共服务、公民参与、整体政府等后新公共管理提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施,能够更准确地把握官僚制政府弊端的成因,因而更有效,也对我们有着更深的启示。

[1]郁建兴.超越新公共管理——基于政治层面的考虑[J].湖南社会科学,2004(1).

[2]罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服务:服务而非掌舵[J].中国行政管理,2002(10).

[3]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[4]曾维和.新公共管理的局限性及改进路径[J].东北大学学报,2007(3).

[5]Perri.Holistic Government[M].Demos:Bridewell Place,1997.

[6]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京:中国人民大学出版社,2003.

[7]吴玉良.新公共服务理论视角下的公共行政伦理价值[J].中州学刊,2008(2).

[8]马丁·米诺格.超越新公共管理(上)[J].北京行政学院学报,2002(5).

[9]黄彩霞,孙海英.新公共服务:替代新公共管理的一种选择[J].现代企业教育,2008(8).

Abstract:With the deepening of the new public management refo rm,the public sector and p rivate sector are different in that defects arise on w hether reform can be imp lemented and the negative effects brought about by reform measures.Reasons for the difficulty in the successof reform aremainly due to the fact that new public management does not find the solution to restrict the inefficient bureaucratic system of the government.In view of the fact that the new public management hasn’t helped to solve the p roblem on the po litical respect,this paper suggests some new modelsof post new public management in public service,citizens’participation and entirety government,w hich is conducive to accurately grasping the defects of the bureaucratic system,and that’sw hy it ismore effective.

Key words:bureaucratic system;new public management;ethics;right;citizen participation

[责任编辑 杨 敏]

The Criticism of the New Public Managemen t from the Political Respect

QU Yi
(School of Economic Management,Guangxi No rmal University,Guangxi 51000,China)

D625

A

1009-1734(2010)03-0053-04

2009-12-05

屈屹,在读硕士,从事行政管理学研究。