多元社会下的政府决策体制科学化

2010-08-15王天堂

淮北职业技术学院学报 2010年6期

关键词：科学化体制决策

王天堂

(中共淮北市委党校,安徽淮北 235000)

多元社会下的政府决策体制科学化

王天堂

(中共淮北市委党校,安徽淮北 235000)

政府决策是政府实施有效管理的首要环节和重要基础,政府决策的优劣与否是决定政府行政管理成败的一个关键性因素。随着我国政治体制改革的深入和社会主义市场经济的发展,政府决策的范围和难度愈益扩大。政府决策的地位和作用更加凸显,由此也对政府决策体制的优化提出了更为迫切的要求。为了适应现代社会,必须建立起一个权威精干、反应灵敏、功能齐全的现代决策体制。本论题的研究明显具有重要的现实意义。

多元社会;政府决策;政府决策体制科学化

政府是国家重要的组织要素,是体现、达到国家目的和行使、表现、执行、解释国家意志的机关。政府决策是否科学、正确关系到整个国家的运转和人民的切身利益。尤其是新时期的背景下,实现政府决策的科学化显得尤为重要。但如何实现政府决策的科学化仍然是一个悬而未决的重要课题。

一、现代社会政府决策所面临压力

时代在发生变化,政府决策在内涵、制定、施行手段、评估等方面也发生了重大的变化,其中对政府影响最大的莫过于社会生产力发展带来的社会多元化需求的出现。多元社会的出现给政府决策带来了巨大的压力。

(一)多元的诉求与社会的动荡

经济发展未必会带来良好的社会秩序。亨廷顿在研究发展中国家追逐现代化过程中地变化时概括出几个重要公式:社会动员/经济发展=社会颓丧,社会颓丧/流动机会=政治参与,政治参与/政治制度化=政治动乱。[1]51他认为,经济的发展会不断的刺激群众的期望值和需求水准,当人民的需求超过了经济发展所能给予满足的现实能力和基本限度,社会挫折感就会产生。如果社会可以提供足够的流动机会,那么社会挫折感会得到一定程度的排释,但由于传统观念的惯性影响和旧的政治秩序的残留造成转型国家的流动渠道是狭窄的,在其他道路无法正常表达自己的利益诉求时,人民便竞相的涌向政治竞技场。如果一个国家的政治制度趋于完善能够承载如此巨大的压力便不会产生政治动荡,然而现实是残酷的,脆弱的政治体制在强大的压力下很难维持稳定的局面。这些对于正处于转型中的中国来说,具有重大的现实意义。当前我们国家经济处于一个高度发展的阶段,但伴随着经济发展的同时,许多社会问题也逐渐显露出来。贫富差距的扩大,就业问题,诚信问题等等。这要求我们的政府在制定政策的过程中既要追求高度的发展同时也要满足人民的多元化的利益需求。

(二)利益集团的博弈与政府的摇摆

多元社会的特质突出的表现在各种利益集团之间的博弈,它们之间不断的斗争、妥协,并试图在一定程度上左右政府决策的运行方向。戴维﹒杜鲁门将所有的重大的政治生活都描述为利益集团和政治组织的相互斗争,政策制定被视为一种处理来自各自利益集团压力的活动,政策则是这些利益集团之间的相互斗争,相互作用以及彼此协商、约定和妥协的产物。[2]52利益集团的存在具有双刃剑的作用。它既可以成为政府的助手,帮助政府搜集决策信息,提高政府决策的科学性;也可以制约政治权力的变种,提高民主化水平。正如罗伯特﹒达尔所说,利益集团不仅是民族-国家统治过程民主化的一个直接结果,也是为民主过程本身运作所必须的,其功能在于是政府的强制最小化,保障自由,改善人民生活。[3]1但利益集团也会对政府构成威胁,一方面利益集团的产生可能推动政治不平等。因为利益集团之间的力量并不是均衡的,强势的利益集团对政府决策的影响有可能是建立在对弱小集团或个人的利益剥夺之上的。另一方面利益集团的活跃降低了政府的权威,造成政府内部的分裂。由于利益集团之间利益的差异导致里政府决策选择出现困难,从而影响了政府的正常运转。

(三)政府的超载

戴维.伊斯顿在《政治生活的系统分析》中说,任何政治系统都必须通过输入和输出来维持自己的生存和稳定。输入包括支持和要求:支持指环境对政治系统施加的压力,以便让他继续行事,支持的形式有服从法律、付税、投票等;要求指环境对政治系统的希望和要求,如选举权、社会福利等。同时政治系统又要通过对环境的不断输出来实现政治系统地稳定,输出主要包括权威性的决定、法令或政策等。但是政治系统所能容纳和处理地要求与支持是一定的,当环境的要求和支持超过了政府的承受能力政府便无法正常运转。

在传统社会中环境对政治系统的支持与要求是以一种简单的,被动的方式输入政治系统,统治者在社会中占据了主导地位,他们可以随意地扭曲甚至抹杀人民地意志,政治系统与外部环境之间的界限是明确地,且不容亵渎的。而在现代社会,政府不在是唯一的政治主体,更多的社会集团,利益群体,甚至个人参与到政治生活之中,各种利益诉求汇聚,并输入到政治系统当中。于是政府便面临这一个重大的任务:妥当的处理好各种诉求。但正如我们上面提到的,政府的容纳能力是有限的。可见政府要获得合法性必须在决策的过程中顺从并设法满足大多数利益群体的要求。于是在现代社会政府与社会之间不再是支配与被支配地关系,而是两者的博弈关系。

(四)传统政府治理模式的失灵

传统的政府治理追求制度“理性”,试图通过规章制度来规范所有的行政事务。马克斯﹒韦伯所创建的官僚制管理体制几乎成了所有政府运行所遵循的模版。可是这种价值中立的行事取向在后工业时代已经显得过于缺乏弹性,无法应对多元的社会诉求,尽管20世纪70年代公共管理运动开始兴起,传统的公共行政也受到了一定的批判,重塑政府的呼声也愈演愈烈,但悲观的是:传统的观点已经扎根于政府治理理念之中。政府治理模式仍然没有出现大的改观。

二、我国行政决策体制的问题

我国现有的政府决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的,客观地看,还存在诸多缺陷和不足,远远不能适应社会主义市场经济发展与和谐社会构建的迫切希望。从总体上看,我国政府决策体制的弊端主要表现在以下几个方面。

(一)政府决策理念滞后

1.受“万能政府”观念的影响,政府权力渗透到社会生活的每一个角落,决策内容无所不包。政府在进行决策的过程中无法准确的定位自己的角色导致许多决策毫无价值。

2.民主、法制、科学决策观念落后,在很多情况下政府决策是凭借经验决策而不是科学决策。经验决策容易导致决策失误,提高决策成本,影响政府的正常运行。

3.政府在决策的过程中缺乏程序理念,带有主管片面性。政府决策不根据具体的程序进行,很多问题脱离了自身的轨道,带来了巨大的损失。

(二)政府决策中枢系统内部职责关系尚未理顺

1.决策主体界定不明,对于一项决策该由谁决定,谁执行,谁负责并不清楚。集体负责导致集体的不负责。

2.决策权与执行权尚未完全分离。领导者一人独大,容易形成集权,在问题出现后往往很难客观的评价得失,也容易造成体制运行僵硬缺乏弹性。

3.决策追究制度尚未完全建立。当政府决策出现失误时,首先受到损害的是公共利益,责任不明如何彰显公正与公平。

(三)政府决策中枢系统的辅助机构作用得不到发挥

1.咨询系统研究方法相对落后。“目前我国决策咨询系统在政策研究方法上海比较落后,表现在:一是定性分析多,定量分析少。没有充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等方法和手段进行定量分析;二是总结分析多,预测研究少。主要是对历史地总结和现状分析,对未来预测不够。三是缺乏多方案的比较合模拟政策实施的后果。四是跨学科、综合性的研究少,往往只抓住一个问题的某个方面,追求某个单一目标和某一方面利益,只注重考虑经济、技术因素,少考虑政治、社会因素。[4]87”

2.咨询人员受制与政府决策人员,咨询机构衍变为政府的解说员。再次咨询人员本身缺乏一定的专业素养,无法胜任其工作。

3.信息系统存在大量的问题,如更新速度慢,信息失真等等。

三、政府决策体制科学化的涵义与重大意义

(一)政府决策体制科学化的涵义

“政府决策体制的科学化,就是要求建立一个科学的决策体制,这种体制应该是一个即符合精简、效能的原则,又符合现代决策科学化要求的,机构设置合理、人员结构优化、运行灵活高效的组织系统[5]143”一般观点认为,政府决策体制主要包括三个方面:政府决策中枢系统﹑政府决策咨询系统﹑政府决策信息系统。后两者又统称为政府决策的辅助系统。实现政府决策体制的科学化必须实现政府决策中枢系统和辅助系统双方面的科学化。在当前,改革和完善我国行政决策体制尤其具有紧迫性和重要性。

(二)政府决策体制科学化的重大意义

行政决策体制是政府正确行使决策职能,进行科学决策的组织保证,它关系到行政决策制定、运用和选择的科学性和有效性,特别是对我们由封闭、保守的计划经济向开放、独立的社会主义市场经济的顺利过渡,保障市场机制发育成熟,促进民主政治的完善和创立现代政府,都将发挥关键性的作用。

首先,科学的决策体制可以形成强有力的中枢系统。中枢系统是行政决策的核心部分,它领导、协调、控制整个决策过程。具有发现问题,确定目标并最终抉择方案的重要作用。只有强有力的行政决策中枢系统才能保证行政决策的准确性和行政决策实施的合理性;

其次,科学的行政决策体制可以形成完善的决策咨询系统,行政咨询系统是政府决策的辅助机构,为政府决策出谋划策,是政府的智囊团。科学的决策咨询系统能为政府决策提供强大的智力支持,可以提高政府决策的科学性,效益型。

再次,科学的行政体制可以形成完备的信息系统,行政决策信息系统为政府收集、分析和加工各种信息,是政府决策得以进行的重要因素。信息系统为政府决策提供资料依据保证决策的完善性。

最后,政府决策体制的科学化为政府提供了大量的智力支持的同时也增加了政府的合法性。政府决策体制的完善为公民参与政府决策提供了大量的、合法的渠道,无论是精英阶层还是非精英阶层都可以畅通的表达自己的意见,这就为政府决策增加了方案。另外,当公民有了“主人”的感觉后,这种感觉会让决策变得理所当然。

四、政府实现决策体制科学化的途径

实现政府决策的科学化、民主化是现代行政决策发展的一个基本趋势,它对于保证行政决策的正确性具有十分重要的意义。在现代多元社会的背景下,如何确保政府决策的科学性显得更加的重要。但是如何实现政府决策体制的科学化是我们实现政府决策科学化之前遇到的一个难题。那么我们的政府应该采取何种措施来实现政府决策体制的科学化。

(一)决策观念的科学化

1.树立“公民本位”的观念。“所谓‘公民本位’就是政府在管理和决策中,首要考虑的应该是公民的利益,或者说公民利益的最大化是政府工作首要关注的价值追求;而要保证公民利益最大化的实现,就必须保证公民意志在公共管理中的决定性地位,即在政府这艘大船的航程中是公民的意志而不是政府的意志在决定着公共管理的航向,或者说怎样提供服务、提供什么样的服务以及什么时候提供服务是有公民意志决定的。”[6]71在现代这个多元的社会中,要实现政府决策的科学化就必须以公民的意志为根本。通过对民众需求的调查,来了解社会的动向,并根据这个动向来适当的调整政府决策的方向。

2.强化程序意识。行政决策人员必须树立程序依法的意识,程序公正是实体公正的前提,实体公正的实现有赖于程序公正来保障。没有程序的公正,就不可能有实体的公正。行政决策程序合法,要求行政机关的决策行为不能缺少法定的步骤、颠倒法定的顺序、超过法定的期限。为了规范行政权力的运作,防止行政主体滥用权力,保护相对人的合法权益,有关行政法律、法规和规章建立了一套科学的程序规则,这是实现实体公正的有力保障,任何违反法定程序实施的行政行为,都有可能影响和破坏实体的公正性,致使良好的立法精神在贯彻落实当中被扭曲。

(二)完善政府决策中枢系统

“在现代行政决策的组织体制中,存在一个承担全面决策责任并行使最后决策权的核心集团,这种核心集团就是我们所说的行政决策中枢系统,又可称为行政决策中心,它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。”[7]140中枢系统是行政决策的核心部分,它领导、协调、控制整个决策过程。只有强有力的行政决策中枢系统才能保证行政决策的准确性和行政决策实施的合理性。

1.优化决策组织体系,合理分配决策权力

合理分配决策权力,实现职责与权力对等的分级决策体系。要完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划分,实现事权划分、明确责任、明确决策权的归属,并相应划分决策收益和决策风险,这是决策科学化的基本前提,也是市场经济条件下决策主体多元化、独立化的客观要求。“按照决策科学化的要求,做出一个正确的行政决策,至少要完成四个既相互联系又相对独立的关键环节:确定决策议题、拟定方案、方案听证、方案的不可行论证。每一个环节上的内容都不可替代,必须做好权权力的配置。”[8]45-50

2.实现决策中枢机构设置的科学化

从决策科学化的角度看,决策机构设置合理,组织运行顺畅,将对决策的科学化具有巨大推动作用。因此,十六大报告提出,“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化。”

3.逐步推进谋(参谋)、断(决策)与行(执行)的适度分离

首先要实现谋(参谋)与断(决策)的适度分离。参谋与决策是行政决策过程中的两种不同职能,应相对分开。决策者的主要职责是断,而不是谋,必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”,充分发挥参谋咨询机构的功能。要在法律上保证其地位,提高其权威,赋予它们相对的独立性、主动性及工作的灵活性,使之能主动对政策问题进行跟踪,提供咨询和建议,从而不断完善体制内的政策研究组织。其次要实现断(决策)与行(执行)的适度分离。长期以来,我国政府部门既是决策的制定者,又是决策的执行者,这不利于形成各自的优势,导致了政府部门内部职责含混、效率不高。决策制定和决策执行作为管理过程的两个基本环节,既紧密相连,又相对独立。前者着重于研究问题、确立目标、选定方案。后者则着重于把经过确定的方案也即政策、计划具体化并付诸实施。显然,两者的功能不一样,因此在运作方式和管理方法上也应有所区别。在政府内部,可尝试一部分人专门研究和制定政策,另一部分人专门从事政策的执行,直接为公众服务。决策相对集中,执行相对分散,使两个方面的效率都得以提高。实行决策制定与决策执行的适度分离,在理论上是成立的。它符合推进行政组织内部专业化分工的发展方向,也是市场经济发展的反映。当政府收缩战线,不再无所不包的时候,它就“开始转向一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的机制”。[9]11当然,所谓分离只能是“适度”的,在分离中必须保持决策环节与执行环节的有效沟通。

(三)政府决策咨询系统

“行政咨询系统是为行政决策服务的辅助机构,主要由各专业科学研究机构和政策研究机构及其人员组成,又可称为行政决策的‘智囊团’、‘思想库’、‘头脑公司’或‘脑库’。”[10]141行政咨询系统是现代行政决策体制中的一个重要组成部分,在现代决策过程中发挥着不可替代的作用。“将利益相关者以及利益无关但有能力进行专业分析的专家引入决策机制中,从目前看来主要有两种模式,一种是大众参与,通常的形式有听证,一种是专家参与,比如提供独立的第三方的可行性论证”。[11]149-152我们可以从这两个方面着手。

1.把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程,实现决策过程的民主化

现代社会的决策主体是由各级决策层、各类智囊机构和专家系统,以及各种社会组织共同组成的。决策水平的高低,在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立,政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中,政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问题,以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。

2.加强体制外和民间政策研究组织建设,完善行政决策机制

随着社会市场化、民主化程度的提高,各类政府决策体制外的研究、咨询、信息机构和各类民间政策研究组织正在日益增多,政策研究的水平和辅助决策的能力渐渐增强,各类智囊机构和专家群体正在成为决策的主体,进而给政府系统内的辅助决策机构带来了机遇和挑战。这要求政府要不断地提高决策研究过程的开放度,充分利用体制外的政策研究组织所具有的更大的独立性和客观性,让其参与公共决策过程,与体制内研究组织相辅相成,形成优势互补,形成强大的决策参谋后盾,建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。

3.协调好决策中枢和决策咨询之间的关系

咨询机构必须享有一定的独立性。只有这样,咨询工作才有可能是客观的和科学的。如果咨询机构是政府的附属,目的是为了证明领导的某种意图的正确性,这样的咨询工作不但不正确,反而可能带来巨大的损失。但我们在强调咨询组织的独立性的同时也要强调领导者的主观能动性。领导者应思忖咨询机构的意见但不能将其视为律令。

(四)完善政府决策信息系统

现代社会是一个复杂多变的社会,要做出一项正确的决策,必须有大量的信息。因此,为了保证行政决策的正确性,必须建立行政系信息系统,“现代行政信息系统主要由行政信息处理的机构、人员及其信息通道、信息工具组成。行政信息的主要任务实收集和加工处理各类行政信息,为决策中枢系统和咨询系统服务。”[12]142行政决策的准确与否在很大程度上取决于行政信息系统是否完善,只有快速搜集提供及时、准确才能保证决策的可靠性。

1.健全电子政府机制

电子政府是一个实在和虚拟相结合的政府,它借用现代通讯技术的发达来实现信息的快速整合,以处理大量的事务。它是和信息社会新生产力模式相适应的﹑有效和全面的管理和服务体系,这个管理和服务体系以信息共享和数据获取为基础,以电子化﹑网络化﹑程序化办公为依托,以信息安全为支撑,以公共服务为导向,目的在已将现在的政府改造成一个高效﹑精简﹑弹性﹑能够创新﹑有应付能力和具有更高服务品质的政府。

我国在电子政务领域发展仍然滞后,如政府网站建设不合理,网络使用不当,垃圾信息﹑失真信息随处可见等等。这些都要求我们不断地完善电子政府机制。为了充分的发挥电子政府对实现政府决策科学化的作用,我们应该做到:(1)利用政府信息网站,强化政民沟通渠道,提高政府公信力。(2)针对大多数市民尤其是弱势群体没有上网,可以设置电话渠道。(3)强化信息化手段监督的功能,保证政府在进行决策时的准确性。(4)加强信息技术培训等。

2.增加群众沟通渠道。目前我国公民参与政府决策过程主要有三种可以利用的渠道:一是通过选举人大代表和推荐政协委员,二是党政机关中设立的信息反馈部门收集群众意见和建议,三是党政部门的领导进行决策前举行各种座谈会、听证会以及下基层调查研究收集民情、民意。可见在我国公民参政渠道是狭窄的,而且自由度很低容易受到政府机关的控制。此外,“社会性别也是一个能够影响公共政策制定中公共参与的重要变量”。[13]92-94长期的性别歧视造成女性对于政治的冷淡,因此,完善我国政府决策信息系统必须增加公民的参与度,扩大参政渠道,同时鼓励政治的无性别化。

3.改进收集、选择、分析、加工信息手段,提高信息质量。行政机关应主动去搜集有关信息,调查研究才是信息收集的最基本的方法,在信息选择方面,决策机关应该首先要选择带有全局性、战略性和指导性的信息,其次要选择与本单位密切联系的信息,最后要选择那些价值高发展潜力巨大的信息。在信息的分析和加工方面,要对信息进行分类,提炼精确、有价值的信息。

总之,为了更好的适应现代社会,我们的政府必须改变传统的决策方式,实现决策的科学化民主化。只有这样才能维护政府的合法性,实现社会的稳定与和谐。

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