产权视角下的农民专业合作社制度安排

董 纯

（湖北省社会科学院 社会学所，湖北 武汉 430077）

产权视角下的农民专业合作社制度安排

董 纯

（湖北省社会科学院 社会学所，湖北 武汉 430077）

产权是影响农民专业合作社绩效水平和合作层次的关键因素之一。通过产权的角度分析农民专业合作社发展所遇到的问题，可以分为两类：一类是由于制度供给缺乏带来外部制约，另一类是治理结构不完善引起的内部制约。因此，完善外部制度供给，提高政府服务能力以及改善内部治理结构将是促进农民专业合作社健康发展的关键。

专业合作社；产权；外部制度；内部治理

合作社能够提高农民谈判议价能力，降低交易成本。因此，合作社这种组织形式，在宏观上，成为各国政府为增加农民福利，促进农业发展的一种手段；微观上，也是农民改善自身福利，增加市场收益的一种制度安排。我国也积极鼓励农民专业合作社的发展，但是在发展过程中依然出现了诸多问题。无论在外部制度供给，还是内部治理的制度安排，都有不完善之处。本文试图通过产权这个角度对我国专业合作社发展过程中产生的问题进行思考，在考察外部的制度环境和内部的治理结构之后，提出一些建议。

一、产权及对外部制度和内部治理的要求

（一）产权的定义

产权，是财产权利的简称。对于产权的定义，西方经济学家们各自进行了阐述。德姆塞茨认为产权是包括一个人或其他人受益、受损的权利。阿尔钦指出产权是一种社会强制实施的选择一种经济物品使用的权利。菲吕博腾和配杰威齐则试图给产权下一个精确的定义，指出产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于他们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。[1]

产权为我们提供了分析经济组织的工具和框架，是考察经济效率，组织成本，以及外部制度合理性的一个很好的视角。透过对制度环境的分析，可以知道哪些政策和制度可以降低市场交易成本，能够构建良好的市场秩序；而内部则着重于考察产权安排，组织机制和利益分配机制。通过对这些因素的考察可以找到制约我国农民专业合作社经济收益和合作水平的原因。

（二）市场秩序与制度环境

产权是市场经济的基础，对于产权的规范和保护是制度的范畴。制度是决定市场运行好坏的重要的标准。好的制度可以有效地降低交易成本，保护私有产权。诺斯将制度分为非正式制度（包括道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式制度（包括宪法、法令、产权）两种。

在正式制度方面，能否对产权进行有效的保护，取决于三个方面：1.国家制度对政府权力的制约，为经济自由提供实质性空间；2.交易通过经济市场，而非政治市场；3.法律体系与保护经济收益的一致性。对于我国农民专业合作社的现状说，在以下几个方面应当有所改进：（1）规范基层政府管理体系，限制政府和政府人员对本地合作社的直接干预；（2）改变政府对合作社的扶持和管理方式，在帮助合作社融资、开拓市场上下功夫，改变为满足政治需要而对专业合作社的直接干预；（3）完善对合作社的立法和规范。

在非正式制度方面，农民的传统保守思想比较浓重，对合作社常常抱着消极态度，也缺乏参与农民专业合作社管理和经营的意识。因此加强对农民进行教育和培训，是推进农民专业合作社的重要措施。

（三）治理结构和组织模式

治理结构就是一组联结并规范经济组织（主要是企业）中所有者、支配者、管理者各相关主体之间相互的权利、责任、利益的系统的制度安排。[2]它通常的形式是市场和企业，还包括介于二者之间的一些形式。治理结构的作用在于使投资者相信他们的投资收益不会被侵占，从而增加他们投资的动机，并给予有经济效益的回报。有效的治理结构“对交易的组织应能节约有限理性，同时防止机会主义”。[3]

由于我国各地的农产品差异较大，市场也有很大区别，因此在选择产权安排和内部组织制度上，不能一概而论，应当按照实际情况推行不同的产权安排和组织模式。以帮助农民专业合作社能够更好地融入市场，以增加农民收益为尺度。按照适当的产权结构来构建组织管理监督机制、激励约束机制、财务管理体制和利益分配机制。

二、我国农民专业合作社的产权安排和组织模式

我国存在的农民专业合作社的产权结构和组织模式通常有以下几种：

（一）比较典型的合作社产权安排

符合国际上合作社的一般原则，即：进入自愿，退出自由；社员一般交纳大致相等的股金；通常实行一人一票；主要按照社员惠顾额返还利润，资本报酬有限；股份不可转让或交易；有一定的不可分配的积累基金；等等。约占全国农民专业合作经济组织总数的10%。[4]这是一种较为普遍的管理规范，社员联系紧密的合作模式实行“对内不盈利，对外盈利”，为合作社以外的组织、个人提供服务，收取相应的费用以及在购销方面为社员提供服务所产生的盈利。这种合作社一般是实体性的，内部比较紧密，具有较规范的组织机构和管理决策制度，管理实行民主化。在分配上，主要是按产品的购销数量向社员返还利润。这种组织的产权结构，使私人的财产处置权集中于公共决策机构、占有权相当程度被分割进入集体运作。在一定程度上造成激励缺乏和农户参与投票的热情不高，使组织的治理和激励机制出现“疲软”现象。但“一人一票”能够较好地维护好组织内部的民主和公平。

（二）相对松散的专业协会的产权安排

这种合作社常常扮演着代表其成员与农产品的买方或农业投入品的卖方进行讨价还价的角色，是一种合作制的经济谈判团体。合作社约占中国农民专业合作社总数的85%。从事专业生产的农民，在技术服务、生产、销售等环节上联合起来而建立的民间社会团体，它们围绕某一产业或产品进行购销、技术服务，不以盈利为目的，社员之间没有产权的结合，内部利益关系松散，不具有实体性质。这类组织能够为农户提供产前、产中或产后服务，提高产品的产量和质量，组织农产品进入市场，帮助农户增加收入。

参与这种合作社的农户基本上保持财产上的独立，也没有缴纳股金而形成共同财产。农户的私人决策进行相对独立的经营。这种模式的优点是：1.减少了农民搜寻买家的搜寻成本，增强了规模效益的谈判能力，改变单个农户面参与市场的能力；2.是在缺乏制度规范和对集体运作管理不完善的情况下，农民相对独立的经营和参与式的互助联合模式。

（三）倾向于股权化的产权安排

这种模式通常出现在合作化程度较高的地区，由农业企业、基层农技服务部门、基层供销社和具有企业家素质的“农村精英”等出资作为股东，再吸收部分社员股金组建而成。这种合作社往往对进出有条件限制；投票方式多样化，以“一人一票”与“一股一票”相结合或者是按股投票；分配方式以按股分配与按惠顾额返利相结合，按股分配；股份往往可有限转让；持有不可分配的积累基金；有不少相关的企业。这种合作社约占全国农民专业合作经济组织总数的5%。

股份合作制兼具股份制与合作机制的特点，使劳动要素和资本要素都参与到合作机制当中。股份合作制往往是针对一个行业或产品的经营开发，是自负盈亏，自担风险，自愿加入的合作组织。它能够缩短产品与市场的距离，有时甚至是合作社有自办企业，农民负责向企业提供原料，而企业负责市场开发，对农民进行规范和培训，推广先进技术等。这种合作模式是一种较为成熟的合作模式，降低合作社的经营风险，提高了组织化程度，更大程度减少由于市场、自然因素等带来的不确定性。如果可以合理地规范利益分配机制和管理模式，那么普通农户的参与程度和收益也会提高。从国际经验和市场发展的规律来看这种模式具备很强的适应力，可能会成为专业合作社的主流模式。

三、从产权的角度分析我国专业合作社发展过程中的问题

从产权的角度对我国专业合作社的发展所遇到的问题进行分析，可以将问题分成两大类，这两大类构成了制约专业合作社经济产出和合作水平提高的关键因素。

（一）从外部制度供给来看，当前我国农村合作经济组织存在的问题主要表现为缺乏相关法律法规的导向作用，法律地位不明确。另一方面，我国行政管理体系在对专业合作社的扶持和指导过程中，往往会干扰市场的秩序和合作社组织自身的健康发展。我国农村合作经济组织的外部环境在以下三方面存在较大的局限性，对合作社的发展形成阻碍：

1．市场经济发育不成熟，市场体系不完善

农民专业合作社面临的困境是传统的计划经济体制下的部门分割以及农产品销售和农用生产资料购销体制的影响；资金、土地、劳动力等生产要素市场发育还不完善，生产要素自由组合的条件还不完全成熟。合作社常常不能够克服市场制度不完善所带来的困难。在融资贷款方面，大部分专业合作社面临艰难的局面。在市场信息搜寻、自由进出入市场方面，也面临着由于行政、垄断等方面的压力。不完善的市场体系是阻碍合作社更大地参与市场竞争的无形壁垒。

2．政府扶持和管理定位失当

在我国农民专业合作社的发展过程中，常常出现政府角色错位和介入方式的行政主导态势、行政色彩浓厚、合作属性淡化、不能有效维护民利益等现象。政府对农村合作经济组织的消极影响，通常包括合作资金的管理不规范，部门利益影响组织资源的整合，单纯下指标、定任务，影响组织运行效率。基层政府的具体操作中，往往干涉过多，包办过多，行政目标过多。在一些依托政府或者部门兴办的专业合作经济组织中，其会长或由政府部门人直接就任，或由政府指定，严重干预了合作组织的内部管理，以致行政干预过多，行政目的先于农民的经济目的。这种政府工作的严重错位，已经成为制约我国农民专业合作社发展的关键因素之一。

3．政府服务水平较低，缺乏产业扶持

农业本身就是弱质产业，农民由于自身素质的制约，也很难凭借自身力量来实现市场交易的公平性。因此，在保护农民利益，扶持专业合作社发展中，政府起着不可替代的作用：（1）制定符合当地实际又富有远见的农业产业战略和政策法规；（2）为专业合作社提供信贷、税收和土地的支持；（3）对农民进行教育和培训，进行技术推广，建立合作社的外部监督体系，规范合作社经营等。这三个方面都是政府的服务内容，水平都有待改善和提高。

（二）内部自身结构来看，当前大部分农村合作经济组织内部管理松散，发展机制不完善，缺乏严密的组织结构。同时，由于农民长期生活在“小农经济”的环境中，其自身存在一定的思想和认识局限性，忽略了对财产的权利意识和参与管理的义务，缺乏人本理念。另外，一部分学者也指出，现行合作组织的服务、协调能力不强，组织引导农民发展生产和进入市场的能力有限，且具备一定的封闭性和排他性，难于适应市场资源配置的要求。

1．产权结构不明晰，管理机制混乱

特别是政府主导型的经济合作组织最容易出现产权不清的问题。这类合作组织是采取的“政府+农户”的带有官办性质的合作组织，主要是通过行政方式自上而下地组建起来的。这种经济合作组织开始还能较好地处理各方利益，但由于政府和农户之间的产权没有界定清楚，随着规模的扩大，合作组织出现了新增资产，对这部分财产的分配就会产生异议。并且由于农民是跟着政府走，农民失去了应当享有的监督权和控制权。政府干预过多，特别是经营项目、分配方案等重大决策事项是干部说了算，造成收益分成和行政开支不公开等。由于作为产权所有者的农民失去了关系到切实利益和合作社长期发展的监督权和控制权，没有办法去监督和评估政府行为。导致了农民专业合作社不能服务于农民的利益，反而沦为政府和干部等达成其行政目的和经济目的的工具，还要农民为其经营的风险埋单。这进一步加剧了农民对合作社的不信任态度，这也解释了我国合作社以较低层次的类似协会的组织形式（如前文述85%）。

2．内部管理缺少严格的制度规范和章程

合作组织往往缺乏较为严格的制度规范、管理章程，使得内部制度建设和运行机制存在这较为严重的缺陷。由于产权制度的不完善，政府的直接参与，这些都削弱了农民作为产权所有者进行管理和决策的能力。日常运作常常是由会（社）长或秘书长一人操作，甚至出现“皮包合作社”的现象，普通社员的参与度低，合作组织缺乏向心力和凝聚力。合作社常常只能停留在较为低层次的“协会”模式，而不能向效率更高的股权式合作社、综合式合作社发展。

3．财务制度不完善，合作社存在经营风险

我国大多数农民专业合作社的内部组织制度建设和运行机制方面都存在不少缺陷。特别是我国的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，常常是靠“牵头人”的个人权威来凝聚，组织机构不健全，民主机制难于形成。突出地表现在缺少与自身情况相符的、可操作性强的章程，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善，生产经营和内部管理的随意性大。

利益联结机制、风险保障机制、人才激励机制都不健全。突出地表现为多数专业合作社与农民关系是松散的买断、供应和契约关系，组织和会员尚未真正结成紧密的利益共同体；在多数合作社内部没有建立类似风险保障机制的情况下，一旦农产品价格、销路出现问题，其风险有可能由合作社转嫁到农户身上。[5]同时，由于缺少风险监督机制，增加了贷款融资的难度，制约合作社的扩大发展。

四、发展我国专业合作社的对策建议

（一）加快完善专业合作社立法和制度规范

合理有序的市场要求一个完善、公平、合理的外部制度。外部制度的合理性可以规范专业合作社的经营，为专业社的发展提供良好的外部环境。在发达国家，组织建设法制化是对经济组织实行宏观管理而运用的最重要的调控手段，各国都制定了相应的法律，为政府对其管理提供可靠的法律依据，为农业微观经济组织活动提供有效的法律规范，为组织的健康发展提供良好的法律环境。我国应当在制度供给上加快步伐，因地制宜，按照不同地域出台符合当地实际的政策。确立农村经济合作组织的法人地位和市场主体资格，规定经济合作组织的服务范围，理顺管理体制，为农村经济合作的健康有序发展提供制度保障，使农村经济合作组织有章可循，有法可依，引导农村经济合作组织向规范化、法制化发展，确保其经济利益和发展得到必要的法律保护。

（二）减少政府的过分干预，转变政府服务模式

加快配套改革，完善政府服务体系建设，为专业合作社营造更好的制度和政策环境，包括制定适应当地发展的产业政策、完善法律法规、提供公共产品等。对政府直接干预的否定，并不是表明政府在帮助专业合作社的发展中无所作为。相反，发达国家的经验表明，政府在改善农业产业地位、帮助专业合作社发展方面，提供了非常全面细致的政策支持。政府在完善立法、政策指导和信贷扶持方面都有所作为，还通过公益性极强的基础部门向农户提供农业教育、技术推广、改善交通和通讯设施等服务。不同于我国的是，他们很少干预市场，也较少地扶持“龙头”企业，这样既能避免政府对合作社管理的扰乱，也能维护市场公平，健全市场机制。我国的政府也应当制定有远见的法律法规，实现更多的制度供给。而在微观层面上，则注重改善政府服务，着力改善商业环境、降低融资难度、维护市场公平、推广和普及科技以及改善农民素质等方面。

（三）完善外部的信贷和财务监管制度

随着合作社这种组织逐渐走向成熟，而大多数合作社成员缺乏经营管理经验，难以对合作社进行有效的监督，应当建立规范的合作社审计制度。在合作社成立前要进行审计，以检查其是否有足够的实力维持持久运营，从而避免未来成员对其产生不信任感。[6]在合作社的存续期间，要对合作社的经营状况、内外部关系、章程的执行情况、合作社账目及年终总结等进行审计监察，以有效规范合作社的经营活动，对合作社的管理者进行监督和约束，降低组织的经营风险，提高农户对合作社的信任度，更好地吸引农户参与到合作社当中。

（四）改善农业专业会社的融资环境

加大政府在财政、信贷和税收等方面的扶持力度。各级政府应当对农民专业合作社的经营活动和业务收入实行减免，并进行一定程度上的补贴。同时，财政每年应当安排一定的额度，建立合作社发展基金，用于合作社的建设，支持符合产业发展要求的合作社组织的生产发展、技术推广、信贷贴息和教育培训等。利用财政扶持资金为合作社组织安排有效的贷款担保机制，鼓励农村信用社加大信贷投入和优惠力度，支持发展农民合作金融，以改变专业合作社的融资环境。

（五）改善内部管理结构

发展专业合作社必须完善内部管理，加快创新组织形式，提高内部服务水平和外部盈利能力。根据产权结构建立和完善现代企业经营制度，建立所有者权益制度，充分保证所有者的职责和权益。合作社应当在四个方面加强自身建设：1.健全组织结构和规章制度；2.构建“能人”治社与民主管理相协调的运行机制，调动社员参与合作社管理和监督的积极性；3.完善合作社的利益分配机制；4.完善监督约束机制，实行财务公开制度，提高风险防范意识。

（六）加强财务管理

我国应加快农村合作金融组织体系建设，以政府担保为基础，督促农村信用社及其他农村金融机构，在农业信贷方面向农村经济合作组织倾斜，扶持经济合作组织的经营和发展。有关金融机构要做好信贷资金扶持工作，对符合条件的，要通过农村信用社为农村经济合作组织提供小额贷款、低息贷款，以政府贴息方式提供专项信贷支持；简化贷款审批手续，尤其是要提供解决农村经济合作组织启动资金和季节性收购农产品所急需的信贷资金；创造宽松环境支持建立农村合作金融，发展农民自己的金融组织，在农村会员之间融通资金，充分发挥农户之间资金相互调剂的作用，用好用活闲散资金。

[1]卢现祥,朱巧玲,等.新制度经济学[M].北京大学出版社,2007.

[2]徐旭初.中国农民专业合作经济组织的制度分析[M].北京:经济科学出版社,2005,(7).

[3]Furubotn,Richter.一个评价[A].新制度经济学[C].上海财经大学出版社,1998.

[4]陈晓华.农村专业合作经济组织的建设[N].农民日报,2003-02-14.

[5]夏英.我国农民专业合作社发展现状与走势[J].中国经贸导刊,2009,(18):28-29.

[6]潘劲.中德农村合作社发展及所面临的问题[J].中国农村经济,2000,(4):75-80.