对我国劳教制度中相关权力的反思与重构

李继刚,张益刚

(曲阜师范大学 法学院,山东 日照 276826)

对我国劳教制度中相关权力的反思与重构

李继刚,张益刚

(曲阜师范大学 法学院,山东 日照 276826)

劳动教养制度在我国实施50多年来,权力分配及运行中暴露出了诸如立法权被滥用、行政权过度扩张、司法权被侵占等诸多问题,在中国走向法治国家的今天,权力制约、人权保障等观念日益深入人心,劳动教养制度要适应新的时代发展要求,就必须改革创新。其中,如何分配权力,使国家权力能更好的运行和公民权利更好的得到保障,是完善劳教制度首先要面对的问题。

劳动教养;权力分配;重构

劳动教养制度是我国特有的一种法律制度。这一制度初创于上世纪50年代的肃清反革命运动时期,在中国实施50多年来,其在维护社会治安、稳定社会秩序、预防和减少犯罪等方面起到了积极的作用。但是,随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化,特别是“依法治国”方略的确立和国际社会对人权保障的日益重视,劳动教养已日益显露出一些与现代民主法制发展和社会文明进步不相适应之处。因此,改革劳教制度已是大势所趋。笔者认为,劳教制度的改革关键是对劳教制度中的权力按照现代法治原则进行重新配置,使之符合现代权力分配与运行的基本规律。

一、理论分析的起点:权力分配与制约理论

权力是“一个本质上有争议的概念”。尽管对如何界定这个概念存在分歧,但是,大多数分析家还是承认,“权力”在最低限度上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力[1]。在权力的众多形式中,国家权力作为现代权力的主要的和典型的形式,意味着国家凭借其特殊地位和对资源的控制,具有使个人和组织服从其意志以实现一定目的的支配和影响能力[2]。正是由于国家权力的这一特点,它常成为许多人奋力追逐的东西。

权力必须受到制约,这可以由权力的特性得到说明。

首先,权力具有强制性。权力执掌者和权力相对人是一种支配与被支配、命令与服从的关系。权力的这种强制性在国家权力中表现得尤为突出。国家权力是凭借国家机器来维持的,在国家的范围内不允许任何其他权力凌驾于国家权力之上,超乎国家权力之外。

其次,扩张性。18世纪法国杰出政治思想家孟德斯鸠就认为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人都容易滥用权力一直到遇有界限的地方才休止”,所以,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[3]P154。权力的强制性决定了掌握权力者内在欲望上存在扩张和聚敛权力的要求。这种欲望在空间结构上表现为打破原有权力界限和范围,侵犯其他权力以扩张自己的权力;在时间结构上表现为排他性,结果导致权力的膨胀和终身制的产生,使权力的社会化步履维艰。

再次,权力作用的两重性。权力在总体上“具有相互矛盾的两重性:一是由权力源泉的人民性所决定的国家权力的积极的、正面的‘善性’,即促进社会进步与发展、保障与增进人权实现的特性;二是由权力内部的扩张性所制约的国家权力的消极的、落后的‘恶性’,即阻碍社会进步,妨碍甚至否定人权的特性。”[4]P289权力的这一特征决定了它必须受到制约,以便发挥权力的“善性”,防止其“恶性”。

权力的上述特性决定了权力得不到有效的制约将会导致权力的腐败,并最终破坏法制,侵犯公民的合法权益。为此,必须对权力进行制约。从法治国家的实践来看,权力制约的方式主要有三种,第一是国家权力的相互制约,也就是所谓的分权与制衡,这是法治国家普遍采用的一条原则。英国著名政治学家洛克说:“在一切情况和条件下,对于滥用职权强力的真正纠正办法就是用强力对付强力。”[5]P95根据该原则,国家权力被分成立法、司法和行政三种权力,并且这三种权力各自独立、相互制约、彼此制衡,从而防止其中一项权力由于过于强大而被滥用。第二种方式是以权利制约权力,即通过公民权利制约国家权力,比较典型的方式是通过代议制度实行公民对国家权力总体上的制约,具体看来还可通过公民的监督权促使国家权力的规范行使,通过行政诉讼使公民在一定程度上制约国家行政权,通过公民的违宪审查请求权对立法权实行制约,通过上诉权和再审申诉权等措施来制约司法权。第三种方式是以法律制约权力,即由法律规定权力行使方式和法律程序、权力的主体、权力的内容和边界、权力行使者的职责和滥用权力的法律责任等。

二、反思:我国劳动教养制度在权力运行中存在的问题

权力分配与制约理论为我们考察劳教制度中的权力提供了理论的依据,以该理论去考察我国劳动教养制度的运行时,我们会发现其中存在诸多的问题。

1.立法权被滥用。目前,我国劳动教养的法律根据是1957年国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)和1979年国务院颁布的《关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》),在实践中劳动教养的具体实施更主要的依据则是各部门的规章和地方性法规、规章。而各部门的规章和地方性法规、规章制定机关的权力位阶则更低。这种现象导致我国规范劳动教养的法律法规多而杂乱,且相互之间冲突甚多。劳教中的这种状况与我国的《行政处罚法》、《立法法》存在着明显的冲突。我国《行政处罚法》第9条规定:“法律可以设定各种处罚。”“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”第10条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”我国《立法法》第8、9条也有类似的规定。然而我国劳教制度的法律依据却是两个由全国人大常务委员会批准的行政法规,即《决定》和《补充规定》。这种由低位阶的行政法规来规定限制公民人身自由的劳教制度的做法显然违反了高位阶的《行政处罚法》、《立法法》的规定。劳教制度与我国的基本法律相冲突现象破坏了法制的统一,严重损害了基本法律的权威和尊严。

2.行政权过度扩张。目前我国的劳动教养权是中国行政权力即警察权力制度的一个重要部分。警察权作为国家权力,具有潜在的扩张性。基于警察权本身的特性,如在运行过程中不加以规范治理,极易被肆意行使和处分,导致违法执法、越权作为和消极不作为等现象,使警察权处于过度滥用、随意处置或呆滞状态。当前,对于需要劳动教养的人员,依据公安部的《规定》,由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会审查批准。但由于劳动教养管理委员会是个非常设的、松散的机构,导致其在实践中名存实亡,其职权实际上由公安部门行使。这样,由侦查到终局裁判,公安机关一手承办。而且,“被决定劳动教养的人,对主要事实不服的,由审批机关组织复查。经复查后,不够劳动教养条件的,应撤消劳动教养;经复查事实确凿,本人还不服的,则应坚持收容劳动教养”,复查权还在原劳动教养委员会。这样,在劳动教养制度中,公安机关集侦查权与裁判权、复查权于一身,从而形成行政极权,使行政权缺乏其他权力和权利的制约,这对被裁判者的权利将是个极大的威胁,这显然违背了“法治”的精神,其不合理性是显而易见的。

3.司法权被侵占。司法权(审判权)的法院独占性是当今世界普遍遵循的一个重要的司法制度、原则,这一制度、原则也写进了我国《宪法》。我国《宪法》第123条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”不过,在复杂的现代社会中基于法院的容纳力和行政机关便宜处置的实际有时也需要行政机关具有一定的司法性质的职权,因此司法权向行政权让渡的现象也是不可避免的,如现在的行政机关有权判定特定案件中有无违法现象,有权依照程序处理违法者,甚至有权罚款,决定金钱债务的判决。然而,哪些司法权力可以让渡给行政机关却不能不作谨慎的限制。一般来说,虽然行政机关和法院都可以实施经济处罚,但在法治国家中剥夺公民人身自由的处罚措施却只能由法院通过正当程序审查后才能实施[6]。但是,反观我国的劳动教养制度,我们会发现作为一种可以长时间剥夺公民人身自由的措施,劳动教养在决定、执行的过程中,司法机关没有任何插手的空间,这是典型的行政权对司法权的侵占!这种行政权对司法权的侵占,导致司法权的独占性和权威性大打折扣,实践中易导致被劳动教养者合法的权益得不到有效的保障。

4.监督权软弱无力。目前,由于我国的劳动教养制度不受《行政处罚法》规定的程序规则的约束,而现行的劳动教养决定程序又缺乏必要的监督保障程序,因此,劳动教养法律监督问题成为现行劳动教养制度中相当薄弱的一环。首先,检察监督缺乏力度。当前,由于立法上对劳动教养中检察监督的范围规定不明确,导致实践中检察机关对劳教工作的监督流于形式。这在某种程度上使劳教检察监督变得软弱无力。其次,社会监督有待深化。社会监督虽不具有法律效力,但它却和检察监督密切相连、相辅相成,是劳教法律监督的重要组成部分。但是,实践中,社会监督也存在着诸如监督范围含混不清;监督形式限制过严;监督执行缺乏保障等问题,使得目前的社会监督更像是一种“宣告式”的口号。再次,行政内部监督流于形式。劳教行政内部监督主要包括上级行政机关对下级行政机关的监督、纪检监督、监察监督。行政监督容易流于形式的弊病并非只存在于劳教行政监督之中。一个重要的原因是行政监督多属内部自我监督,其力度与作用是有限的。

三、重构:劳动教养权力的重新分配

劳教制度改革已是大势所趋。对劳教制度进行改革,应当按照现代法治的要求,合理规范国家权力,充分尊重和保护公民权利。

1.最高立法机关尽快制定《劳动教养法》。目前,全国人大已将《违法行为矫治法》纳入立法计划,结合我国当前的实际状况,应当说劳动教养立法的时机已经成熟,劳动教养法律应尽快出台。首先,我国的劳教历经长期的实践,已初具规模,积累了丰富的经验。多年来行之有效的方针、政策也需要上升为法律。其次,劳教工作面临着许多新问题,这是过去立法时未遇到过的。如劳教人员从过去的以成年人为主,变为现在的以青少年为主及普通违法犯罪为主等。随着劳教对象等条件的变化,劳教的规定也应作相应变革,并要有超前的立法意识。因此,在相当长一段时期内,劳教都应不断适应社会发展进行适当革新。第三,近几年中,随着全国人大立法步伐的加快,立法技术的提高,司法现实也迫切要求劳教制度要实行改革和加快立法,与国家的改革和各项法律协调配套,唯其如此才能健全国家的民主与法制。此外,通过劳教立法,还可解决劳教规定中实体与程序不分以及规定不细的缺陷,便于实践操作,减少分歧和不必要的争论。

2.劳动教养由行政权转变为司法权。司法程序是国际社会公认的剥夺、限制公民人身自由的惟一合理方法。由于劳动教养涉及到剥夺或限制公民的人身自由,所以必需纳入司法程序。劳动教养从行政权到司法权的转变,是劳动教养制度正当化的必由之路[7]。在具体程序设计上,笔者建议,不妨考虑和借鉴英国的“治安法院”体制,在基层和中级两级人民法院设立专门的法庭,负责对此类案件的审理。案件由公安机关调查和移送人民检察院,程序可参照我国《刑事诉讼法》中的简易程序,人民检察院可不派员出席庭审。实行两审终审制,基层法院负责审理此类案件,如果当事人对此决定或者判决不服的,可以向人民检察院提出申诉或者直接向中级人民法院上诉。审判组织的形式,一般来讲,根据《刑事诉讼法》的规定,实行法官独任制,但有的案件应吸收相关的人士作为人民陪审员参加,如在吸毒案件中,聘请毒品方面的专家作为人民陪审员。被告人有权自行辩护或委托律师辩护,不服一审判决的,有权上诉;上诉案件由三名法官组成合议庭开庭审理并作出裁决,二审人民法院的裁决为终审裁决。这样,以诉讼的方式,有助于保证劳动教养决定的正确作出。同时,救济途径也比以前宽泛了,当事人可以向人民法院上诉,实现自力救济;也可以向人民检察院申诉,由人民检察院依法向人民法院提出抗诉,实现公力救济;对于发生错误羁押的,也可以依《国家赔偿法》的有关规定提出行政赔偿,有利于维护当事人的合法权利。以诉讼的方式,准确适用法律,保障公民合法权益,避免行政决定的单向性和片面性,可以在国际人权斗争与合作中争取主动;同时由于进入了诉讼程序,人民检察院的法律监督职能作用会得到充分的发挥,实现劳动教养各个环节的监督,有利于推进我国民主法治进程。

3.调查指控权由公安机关负责。劳动教养由行政权转变为司法权后,公安机关在劳动教养中的角色也将由现在的“大权独揽”者变为专司调查追诉者。具体程序可以设计为:公安机关的办案人员认为违法、犯罪人员违法犯罪事实清楚,证据确实、充分,符合劳动教养的条件时,应当填写法定格式的文书,报请县级公安机关负责人审查。如果公安机关负责人拟同意办案人员的意见,则应当告知当事人有要求举行听证的权利,如果在法定期间内当事人未提出举行听证的要求,即视为当事人放弃要求举行听证的权利。当事人在接到公安机关告知听证权利的《听证告知书》之日起,有权聘请律师为其提供法律帮助并参加听证。经过听证,如果公安机关认为行为人确应处以劳动教养的,应当写出《劳动教养意见书》,连同案件有关卷宗移送人民检察院,并将该意见书副本及时送达当事人。被指控人收到意见书后,有权聘请律师为其辩护。

4.完善劳教监督权。首先,应当加强检察机关的监督权。要增强检察监督的可操作性,将检察监督贯穿在整个劳教过程中。具体而言,在公安部门调查劳动教养案件的过程中要注意审查案件事实是否清楚,证据是否充分,程序是否合法,手续是否完备,适用法律是否得当;在法院审理劳教案件时,要注意审查法院的审判活动是否符合法律规定的程序,是否保障了被审查人的相关权利等;在劳教人员被劳教过程中,要注意检察劳教机关开展的活动和管理工作是否符合国家法律、法规规定,是否贯彻和体现劳教工作的方针和政策,劳教人员的合法权利是否得到保障等。人民检察院在履行监督职责的过程中,对发现的公安机关、人民法院和劳教机关的违法行为有权提出改正意见。人民检察院对人民法院关于劳动教养、提前解除劳教、延长劳教期限的决定,认为有错误时,可以提出检察建议。人民法院对人民检察院的检察建议应当在规定期限内进行复查,作出是否变更的决定。人民检察院对劳教人员及其近亲属提出的申诉,应当认真调查处理。其次,应当使监督形式多样化。例如可以在劳动教养中引入媒体舆论监督,劳教人员对劳教工作的监督等监督形式。

5.劳动教养的执行管理权仍由司法行政部门行使。50多年来,司法行政部门在行使劳教执行管理权的过程中总结了大量的经验,继续由其行使这一权力,有助于继续完善劳动教养制度,同时能够保持劳教执行管理工作的连续性。但是,在具体的执行方式上应当适应社会发展,转变执行理念,改进执法模式,优化执法环境。首先,在管理模式上,应当改变原来封闭、强制为主的方式,使管理模式多样化,给劳教人员更多的自由空间。可根据每位劳教人员的具体情况和表现实行开放式、半开放式、封闭式等多种模式。其次,要改变劳教教育方式,实现教育工作的科学化。必须牢固树立教育的主导地位,逐步由目前灌输型的生硬式教育向科学化、规范化的素质教育转变。在教育内容方面,除政治思想、文化知识、技能培训的三课教育外,还应当引入心理矫治的科学手段。在教育过程中,应转变那种将劳教人员看作单纯的被教育者理念,而应把其看作教育活动的主体,是有人格、有情感的人。再次,队伍建设上实现从看守型向教师型转变。劳动教养工作人民警察要完成角色转换,实现从看守型向教师型转变,建立一支与创办劳动教养工作特色相适应的正规化、专业化的人民警察队伍。

[1][英]戴维.米勒.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[2]葛洪义.法理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1961.

[4]李龙.宪法基础理论[M].武汉:武汉人民出版社,1999.

[5][英]洛克著,叶启芳等译.政府论(下篇)[M].北京:商务印书馆,1983.

[6]吴迪莱,陆群.司法独立:学说、制度与现实考辩[J].求索,2009(2).

[7]陈兴良.劳动教养之权利归属分析[J].法学,2001(5).

On the Thinking and Reconstruction of the Rehabilitation Through -Labour System’s Power

LI Ji-gang;Zhang Yi-gang
(Law School,Qufu Normal University,Rizhao,Shandong,276826,China)

The Reeducation-through-labour System had already implemented in our country for more than 50 years,there are many problems in the division of powers and the movement.Today,chinese is going to a country under the rule of law,the reeducation-through-labour want to adapt to new requirements for the development,it must reform and innovation.The first question for the innovation of he Reeducation-through-labour System is how to distribute the power to enable the state power a better movement and the rights of citizens better to obtain the safeguard.

the reeducation-through-labour;power allocation;reconstruction

D916.7

A

1673-8861(2010)01-0033-04

2009-11-19

李继刚(1977-)男,山东济南人,曲阜师范大学法学院副教授,法学硕士。主要研究方向:行政法学。张益刚(1970-),曲阜师范大学法学院副院长,副教授,博士。主要研究方向:行政法学。

民政部基金项目(08JZ0001)研究成果之一。