完善公民社会是解决群体性事件的可行途径

2010-08-15周联兵

湖北社会科学 2010年2期

关键词：群体性公民群众

周联兵

（北京师范大学管理学院，北京 100875）

完善公民社会是解决群体性事件的可行途径

周联兵

（北京师范大学管理学院，北京 100875）

当前我国群体性事件出现了数量增加和对抗性加剧等新的特征和趋势，表明了我国社会运行出现了相当程度的非均衡态势。群体性事件频发的机理性原因在于群众和政府之间缺乏足够的信任，群众和政府之间无法或不愿在体制内就各自的要求、诉愿、主张等进行“交换”。公民社会的结构地位使之能够促进政府和群众之间的政治交换过程，从而减少体制外的群体性事件频发现象。因此应当积极培育和鼓励公民社会的健康发展，发挥其“交换”功能。

群体性事件；交换；公民社会

一、当前群体性事件主要特征和直接原因

群体性事件，是在我国改革发展过程中，由人民内部矛盾引发，或由于群众诉求得不到重视和解决，有关部门或人员处理不当而激发的。在群体性事件中，参与的公众有一定的组织和目的，往往采取围堵机关、静坐请愿、阻塞交通、集会和聚众闹事、群体上访等方式，短期内对政府管理和社会秩序造成一定程度的冲击，甚至在一定范围内陷入一定程度的对峙状态。当前，我国正处在社会矛盾多发期，群体性事件出现了一些新的特征和趋势。

1.数量有增长趋势。1993年，全国共发生群体性事件1万余起，到2003年，激增至6万余起。[1]随着科学发展观的提出和构建和谐社会的推进，以及新农村建设的施行，2005年，群体性事件一度下降。但从2006年开始，又明显反弹。2006年全国发生各类群体性事件6万余起，2007年升至8万余起，[2](p10)2008年、2009年的形势也不容乐观。

2.网络群体性事件凸现。据中国互联网信息中心（CNNIC）2008年统计，截至2008年6月底，我国网民数量已达2.53亿，[2](p281)规模居世界第一。网民通过网上论坛、博客、播客、拍客、QQ、MSN等交流信息，发表观点，评论时事，形成对现实中特定事件的强大舆论压力。网络群体性事件有两种类型，一种是现实社会中的群体性事件在网络中引起的互动，现在几乎所有现实中的群体性事件都会受到网络的关注；另外一种是，现实中并不算群体性事件，但由于网络的关注，而放大为群体性事件，例如南京周久耕事件、湖北巴东邓玉娇事件，其群体性都表现在互联网上，以不同形式参与的网民动辄数以百万计。

3.参与主体复杂化。当前群体性事件的一个突出特点是，有些参与者与事件的直接起因并无关系。事件最初可能是由于偶然性因素引发，但利害冲突的直接当事人之间，由于存在地位、权势等的不对等，使得无直接利益关系的公众对事件处理的公正性产生极为负面的判断，这一印象通过非正式的信息传播，口口相传，小道消息在公众中间迅速蔓延，遂吸引大量没有直接利益关系的人参与到事件中来。无直接利益关系的公众的参与即放大了特定群体性事件本身的影响，又增加了直接当事人之间的对立程度，使得事件趋向复杂化。

4.对抗性加剧。近年来，群体性事件采取的诸如示威、游行、罢工、阻断交通、与执法人员对峙等形式都显示出对抗性的加剧，甚至在极个别的事件中出现了烧毁干警执法车辆、冲击乡镇乃至县级政府部门的暴力行为。在群体性事件中，由于把事情“闹大”往往可以引起社会关注、政府重视，所以近年来的群体性事件的规模和对抗性都有扩大的趋势，贵州瓮安事件、湖北石首事件参与的群众都不下万人。规模性的群体性事件参与人数多，流言四起，群情汹汹，导致人们的行为缺少理性，进而放大矛盾，引发对抗和冲突。在有的群体性事件中，这种对抗不仅在当事人之间发生，还发展到了警民冲突。

5.诉求多元化。当前群体性事件的诉求出现了新的变化。在一个具体的群体性事件中，体现着人们的多元化诉求。当然，最基本的还是直接当事人的利益诉求。而非直接相关者参与到群体性事件的现场或参与网络群体性事件，应该说，也有追求事实真相，实现社会公平和正义的因素。再者，人们也可能借助群体性事件宣泄对一些长期积累的问题的不满。此外，人们还可能纯粹为了参与而参与，这里体现的是一种参与权、知情权、表达权，也蕴含着在公共事件过程中对公权力的监督权。不过，在有些群体性事件中，也确实存在一些别有用心的人造谣煽动、妄图破坏社会秩序，这一点值得警惕。

6.大量涉及公权力。有相当一部分群体性事件直接涉及到政府公务人员，甚至涉及到政府的某个部门或基层的一级政府。也有一些群体性事件是在政府执法、司法过程中被引起或激化的。极个别基层不法官员滥权枉法，严重损害群众利益，甚至视生命如草芥，是近年来几起最为严重的群体性事件的原因。这些群体性事件，对某些地方公务员的品行和公权力的公信力提出了拷问。

当前群体性事件频繁发生，并出现了一些新的特征和趋势。就其直接原因来看，主要有以下几个方面。

1.劳动纠纷。企事业单位的工资拖欠、待遇偏低、企业关停并转产生的下岗失业人员的善后安置等，都可能引起群体性事件。据统计，2008年初，新的《劳动合同法》生效后，广州、深圳、东莞等地在一个月内发生20多起工人罢工事件。深圳宝安甚至在一天内发生劳动争议事件76次。[2](p325)

2.征地拆迁过程中的补偿不合理。我国仍然处在工业化和城市化过程中，对建设用地的净需求还会不断增长，城区内部空间布局的优化和调整也是现实需要，因而征地和拆迁工作不可避免。但无论是土地还是房产都事关公民的重大财产权利。补偿不合理，而又由政府出面进行强制拆迁，引发了相关群众的集体上访甚至暴力抗争。2009年河南灵宝的“跨省追捕”和郑州的“为谁说话”就都与征地有关。

3.司法不公、执法粗暴。对于一些涉及利害关系人重大权益的案件，法院判决或行政部门的行政司法行为如果显失公正，很容易发酵为群体性事件。2009年杭州的飙车撞人事件，就是由于交警部门对飙车者的速度认定为显然与事实不符的“70码”而引起舆论大哗。此外，少数政府部门在执法过程中，方式简单粗暴，也容易引起人们的不满，例如有些地方的城管部门。

4.政府应对群体性事件举措失当。在我国，行政管理体制改革是一项涉及政府执政理念、政府角色、政府行为方式等的重大变革，不少政府官员在执政理念和行政方式上还有待提高和转变。在一些群体性事件中我们看到，有些地方政府部门和部分官员依然延续传统管治思维，动辄靠出动警力强行压服、对案情讳莫如深而忽视汹汹舆论，对事件轻易就做出“少数别有用心的人煽动不明真相的群众闹事”的定性等。这种面对事件“拖、压、捂、盖”的方式，在信息化时代，在人民群众民主参与热情高涨的时代，显然不仅不利于问题的解决，而且往往还激化矛盾。

此外，行政、事业单位乱收费、环境污染影响农作物甚至伤害居民健康、医患纠纷、购置房产等大额消费品中的纠纷等也是直接导致相关群体性事件的重要因素。针对群体性事件，宏观上我们当然要认识到这是改革发展过程中的问题，在特定阶段和条件下是无法完全避免的。甚至可以说，改革发展中产生的问题恰好给我们进一步完善改革发展方略提供了方向。在此意义上，如果我们对群体性事件高度重视，严肃对待，深刻剖析其原因，把危机转化为机遇，把坏事转化为好事，有针对性的寻求解决方法，就能促进问题的解决和社会的健康运行与和谐发展。

二、群体性事件的一个机理性解释

人类社会是一个永恒处在均衡——非均衡——均衡演化过程中的庞大系统。在这个系统中，人们借以满足自己的各种有形的和无形的需要，实现自身的生存和发展。从人类诞生起，就过着群体的生活，组成社会，直到如今。在社会中，人们按照自己的素质和能力以及各种环境因素进行分工合作。分工可以极大地提高效率，改善人类的生存面貌，提升每一个人的福祉水平。在某种意义上这刚好反映了人的本质“是一切社会关系的总和”。[3](p60)这时社会产品在形式上是社会分工合作系统的产物，不是泾渭分明地分属单个的人。如果在这个广泛的社会关系中，每个人都能得到与其贡献相匹配的社会产品份额，那这个社会系统就是均衡的，人们就会在情感和态度上认可这个社会。但这恰恰是很难做到的，因为人的欲望的无限性和资源的有限性的矛盾是无法完美解决的。当社会产品的分配和人们的贡献不成比例，或者经人们心证为不合理时，社会就会出现不和谐，甚至发生混乱。国家这一制度形式是人们寻求解决这一问题的主要途径。国家通过税收形成公共财政，向社会提供公共服务和保障，在一定程度上缓解了社会成员的横向矛盾，促进了社会公平。然而，国家制度终究也摆脱不了委托——代理困境，国家摆脱不了人的有限理性和自私性等局限的一面。从历史上来看，国家有时会成为某些集团甚至某个家族、某个人与整个社会其他群体、其他成员争利的工具。现代国家通常在法理上是善意的，或者在施政的初衷上是积极的，但由于社会不同群体、阶层或集团影响政府的能力是不同的，现代国家有时可能成为在局部或特定问题上引起社会失衡的因素。

处在迅速发展过程中的国家和地区，更是较为容易出现经济、政治和社会系统的不均衡。某种意义上，社会运行是由约束和自由两种要素相互作用的过程。约束就是由各种规则提供的行为规范，包含宪法法律、党和政府的政策、意识形态、伦理道德、风俗习惯等，这些构成了一个社会正常运转的结构框架；自由就是人们在各种规则约束下寻求获利和发展机会的行为取向，具体表现为各种社会能量，包括经济的、政治的、文化的各种能量。通常较为稳定的社会总体上人们的自由和社会的约束之间基本匹配、适应，这是社会稳定和谐的重要条件之一。迅速发展中的国家和地区，社会能量不断增长，当到达一定程度时，就会对原有的社会体制机制所构成的行为约束结构造成冲击，因而发展中国家和地区经常会周期性地出现社会不均衡问题。美国学者塞缪尔·P·亨廷顿曾经指出“恰恰是现代化已在全球蔓延，才使整个世界充满了暴力和动荡”。[4](p41)这种不均衡导致的不和谐状态对既有的社会运行规则产生很强的压力，反过来会促进制度的变迁，解决原先的矛盾，促进社会的均衡与和谐。

改革开放以来中国社会发展总体上取得了巨大成功，但在一定程度上也存在社会失衡问题，有时在具体问题或局部地区表现得还较为严重。而且由于历史的和现实的各种原因，中国社会失衡问题不仅是单纯的约束和自由之间的不适应，而且还包含着城乡差别、地区差别、阶层差别等复杂因素；也包含着由计划经济转变为市场经济之后政府的施政理念、施政方式等的改革和转变问题。中国社会失衡的简洁观测点就是群体性事件。

群体性事件的现实，表明中国社会运行出现了相当程度的非均衡态势。人们为什么采用群体性事件的方式来寻求问题的解决呢？根本原因在于当事者无法通过体制内途径达到自己的诉愿。事实上，在采取暴力手段和体制内手段之间，每一个正常的理性经济人都能预期到可能的风险，但人们依然选择群体性事件的对抗性方式，这很大程度上要归因于人们对体制内途径的失望。而当群体性事件发生时，政府部门往往深为戒惧，指称事件系由少数别有用心者挑动，大多数裹胁进来的群众是不明真相的。由此可知，群体性事件频发的机理性原因在于，群众和政府之间缺乏足够的信任，导致双方无法把自己的要求、诉愿、主张等进行充分的交流，进而在合法合理、公平公开的原则下作出令各相关方承认其合法性的治理对策。这个过程实际上是一个复杂的交换过程。美国政治经济学家詹姆斯·麦吉尔·布坎南（James McGill Buchanan）指出，经济学本质上是关于交换的学问，交换经济学使“经济学家能按照交换范例来观察政治和政治过程”。[5](p19)公共选择学派用交换范例来研究作为复杂交换的非市场决策，即政治领域的人的行为和过程。因而，交换范例成为研究政治市场中选民、利益集团、政府和官员之间关系的现实性方法。利益相关各方依据自己的处境和资源依据法律和政策进行博弈，达到均衡，就会避免群体性事件。但现在的问题是，群众遇到问题，不愿意来参加这个交换过程，而是选择群体性事件的对抗方式。

群众和政府之间不能或不愿在体制内进行交换，必然时常产生群体性事件。整体上来讲，政府是希望和群众进行正常交换的，因为这种交换对政府的压力小。但政府有时也有自己的局限。

首先是政府如何相信或采信某个群众的言说。我们知道，行政成本是制约政府行为的重要因素。许多群体性事件中，一开始，当事群众通常不满意基层政府的处理，而逐级上访，但上级机关限于行政成本，对具体案件通常没有足够的人力物力财力亲自进行调查处理，最终问题还可能是发回群众已经不完全信任的某些基层政府来处理。在这里上级机关可以督促有关部门或基层政府公正解决群众反映的问题，但却无法直接相信并根据群众的言说立刻予以处理。在这个体制内程序中，有时当事群众可能失去耐心，产生失望情绪，进而激化为群体性事件。

其次是面对矛盾的各相关方，政府怎么抉择。在涉及群众利益矛盾的时候，有时并不是能够简单地分为对和错，可能矛盾双方都有自己的合理性。政府作为公共权力一方，当然希望令各方满意。但稍有不慎反而使各矛盾方误认为政府偏袒对方，这样不仅会加剧群众之间的矛盾，触发群体性事件，而且很可能使得政府失去群众信任。如何使得群众相信政府的裁决，进而愿意通过各利益相关方的交换来解决问题是个关键。

再次是当政府利益甚至少数腐败官员利益夹杂其间的时候，政府如何才能保持公共性。这种情况一旦发生，政府就不会真心去和群众进行交换，即使形式上政府和群众进行了接触和交流讨论，而实质上却不会解决群众关心的问题。这样，少数腐败官员利益或部门利益就架空了政府的公共性。公共性的缺失必然导致政府和群众的交换无法达成让人满意的结果，群体性事件就成为可能。可见如何有力地监督和制约政府利益和少数腐败官员利益，是促进政府和群众有效交换的重要保障。

以上这些问题解决不好，政府和群众的交换就会受到阻碍，而体制内交换如果无法顺利进行，体制外的群体性事件就难以避免。我们应当想方设法，增进政府和群众之间的信任，促进他们之间的体制内交换。

三、通过完善公民社会化解群体性事件

公民社会可以促进群众和政府之间的交换。公民社会译自英文“civil society”。我国学术界在20世纪80年代～90年代一般将之译为市民社会，21世纪以来，一般译为公民社会。中央编译局研究员俞可平认为这两个译法有一定差别，市民社会是基于国家与社会的两分法；而公民社会是基于国家、市场、社会的三分法。[6](专论)事实上，基于三分法的公民社会概念已成为主流意见，本文即是在这一意义上使用公民社会这一术语。在实践中，公民社会最可见的成分便是大量存在的公民社会组织，通常称为社会团体或民间组织。近年来我国公民社会发展迅速，据统计，2008年我国社会团体数量达到了413597个。[7]公民社会刚好是处于国家（政府）和群众（公民）之间的自组织形态，它在结构地位上作为公民和国家之间的桥梁可以起到促进政府和公民之间进行体制内交换的作用。事实上，公民社会既是公民利益和偏好的汇聚，因而以维护其所代表的公民群体的利益为首要目标；同时，公民社会又极大地集约了政府社会治理的幅度。因之，在一般意义上，公民社会能够成为公民群体内部及其与政府之间关系的纽带。通过它，可以促进公民内部及其和国家之间的交换，促进社会治理。著名经济学家魏杰就曾经指出，我国收入分配之所以被扭曲，一个很重要原因“就是因为行政力量和资本力量过于强大，公民社会未能形成”。[8]也就是说由于公民社会不成熟，使得社会成员不能很好地与国家进行交换和谈判，进而取得合理的分配方案。又例如，在新公共管理运动中，公民社会的核心部分NGO被看成是公共治理的重要主体之一，NGO作为公民社会的核心部分能够在促进社会公平、人民福祉和政府善治方面发挥积极作用。因此，全面认识和深入发掘公民社会的交换功能，具有十分重要的现实意义。

公民社会要起到公民和政府之间的桥梁作用，促进二者通过积极交换彼此的想法和意愿来促进社会和谐，化解群体性事件，必须要同时获得公民群体的信任和政府部门的信任。要获得公民群体的信任，公民社会就应该是体制外的；要获得政府部门的信任，公民社会就应该是能够与政府进行体制内合作的。这就要求，（1）公民社会必须是反映公民个体或群体的真实诉求的，并能监督政府是否在认真履行职责满足公民的诉求。否则公民就会认为公民社会组织是虚无的，是摆设，就不会信任公民社会。（2）公民社会应能够把分散的公民个体或群体诉求进行集约化处理。社会团体有凝聚公众共识的功能，其集约化处理不是过滤过程，而是参与、协商，达成一致的过程。这样的共识既简化了政府搜索公民信息的成本，又是以公共诉求的面貌出现，有利于公民社会取得政府的信任、重视和支持，进而促进政府和公民社会组织的合作。（3）公民社会应该具有公共理性。公共理性（Civility）包括两层含义，“一是指个人的修养，其含义大致相当于‘文明礼貌’；一是指社会的集体价值，其含义是所有共同体成员相互善待的共识、默契或心性”。[9](导言)公共理性可以使人们客观平和地看待各种事物和问题。在公共理性的支配下，公民在欲望和现实之间可以进行自我调节，避免走向极端，导致体制外失序，发生群体性事件。

因此，发挥公民社会的交换功能，促进社会和谐，化解群体性事件，要求公民社会既要是一种体制外力量，又要是一种体制内存在。不过，由于转型期人们的价值观、利益诉求和利益矛盾也更为复杂，而我国公民社会还处在迅速成长过程中，发展尚不成熟；政府管理体制改革也是一个渐进的过程。这些都决定了当前我国公民社会的行为具有双重性，既可能是积极的建设性因素，也可能在一定程度上具有消极作用，其行为具有不确定的向度。

这就要求政府应积极培育和引导公民社会的形成和健康发展，完善公民社会。总体上的思路是，（1）承认公民社会的出现有其必然性，是市场经济和政治与行政管理体制改革的必然结果，是社会进步的表现。这就要求政府部门认可公民社会的合法性，把公民社会看作是公民自我管理、自我服务、发扬民主、参政议政的重要途径。在此基础上，我们应该积极培育和鼓励公民社会的发展。政府部门要认识到公民社会组织可以在体制内与政府合作，政府部门尤其要克服唯我独尊的传统观念，在具体公共事务中，与公民社会组织平等合作，相互监督。

（2）在促进公民社会健康发展的基础上依法加强规范和引导。合理规范和引导，公民社会就会成为社会和谐的建设性力量；怀疑排斥，公民社会反而可能成为社会和谐的消极力量。加强对公民社会的规范和引导，就要健全相应的法律法规，做到依法规范和引导。要尝试用法律法规的形式，一方面把公民社会组织的法律地位、权利资格等予以合理确定；另一方面明确公民社会组织的活动目的、范围、人员数量、主要活动方式及其必经的法定程序等。这样就能确保公民社会依法发展、依法活动；而政府对公民社会的规范和引导也有法可依、有章可循。

（3）科学认真地应对公民社会的发展。政府部门要进行管理创新，完善制度，创新机制，既促进公民社会生机勃勃地发展，又保证宏观驾驭能力，最大限度地发挥公民社会组织的正面作用。政府部门要和辖区内主要公民社会组织联系得上，沟通得深，了解得准。核心是抓住公民社会组织的骨干成员。不妨尝试在各级民政部门设立公民社会俱乐部，平时加强沟通；地方上发生突发事件、重大事件，可以让公民社会组织的人在俱乐部放开了说，这也是一个窗口。政府可以通过这个渠道及时把握群体性事件的信息，了解人们的诉求；同时把政府的意见、态度、措施、行动等通过公民社会组织迅速而可靠地反馈给公民。这样就有利于解决矛盾，减少群体性事件的对抗性，促进社会和谐。

（4）借鉴国外经验，构建公民社会参政议政平台，发挥公民社会的交换功能。例如美国弗吉尼亚州费尔法克斯县（Fairfax County，Virginia）的县议会建立、批准或联系的理事会（Boards）、权威机构（Authorities）和委员会（Commissions）等咨询、顾问机构有78个。县行政当局则把与市民和社区领导人建立伙伴关系作为重要的五项职能之一。该县设立为数众多咨询、顾问机构的目的是为了保证市民及社会团体参与管理，“咨询机构在县政府工作中发挥着非常重要的作用。”[10]又例如俄罗斯政府自21世纪初以来，要求各联邦区注重推动公民社会和社会团体的发展。俄政府还促进建设了一个被称为“公民论坛”[11]的平台，在这个平台上，公民社会组织被允许和政府部门就公民所关心的问题进行讨论。当然，我们和他们之间根本政治制度不同，但他们的一些做法对我们吸收引导公民社会组织参政议政，无疑有很强的借鉴价值。公民的问题如果能通过这样的途径得到表达和解决，便会减少群体性事件的发生。

[1]于德宝.当前我国群体性事件的特点和原因[J].中国党政干部论坛，2006，（6）.

[2]汝信，等.2009：中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[4][美]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[5][美]布坎南.自由、市场与国家[M].北京：北京经济学院出版社，1988.

[6]高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京：北京大学出版社，2008.

[7]国家民间组织管理局.2008年民政事业发展统计报告（社会组织部分）[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=2201，2009-09-10.

[8]魏杰.关于我国目前保经济增长的几个争议问题[J].经济学动态，2009，（5）.

[9]高丙中，袁瑞军.中国公民社会发展蓝皮书[M].北京：北京大学出版社，2008.

[10]王建民.美国地方政府绩效考评：实践与经验[J].北京师范大学学报（社会科学版），2005，（5）.

[11]霍淑红.俄罗斯民主进程中的市民社会[J].当代世界社会主义问题，2005，（1）.

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