我国民间志愿性慈善组织的困境与政府管理创新——一种善治的话语分析

侯保龙

（浙江海洋学院 管理学院，浙江 舟山 316000）

我国民间志愿性慈善组织的困境与政府管理创新
——一种善治的话语分析

侯保龙

（浙江海洋学院 管理学院，浙江 舟山 316000）

基于善治理论视界，政府与社会合作提供公共物品是必要的、可行的，可以有效应对我国公益性公共物品政府供给不足和民间志愿性慈善组织发展的双重困境。其中，政府管理创新尤为重要，信任是一个重要的社会治理资源，政府应对民间志愿性慈善组织参与社会救助给予相当大的信任度，改审批制为备案制；政府需要对民间志愿性慈善组织的发展做出规划、提供资助、专业指导和培训和服务，以促进其提高社会公共服务能力。

善治；民间志愿性慈善组织；政府管理创新

然而从我国某些政府对待民间志愿性慈善组织的态度来看，我们不得不说我国的政府特别是基层政府缺少全球公民社会中政府应有的善治力，甚至可以说政府表现出对非政府组织在治理中的去国家化、去政府化的恐惧和担心，根本原因在于政府对其失去占有性利益的心理抵制。下面的案例有力地证明了这一点。在温州华盖山山脚下，有一个“红日亭施粥摊”社会组织非常有名，该组织是一群退休老人组建的，资金来源于他们的退休金和家庭财产，后来很多爱心人士和企业也加入进来。该民间组织的活动目的是给暂时生活困难的人们提供免费饮食。但这个组织在活动65天后就被义乌卫生监督部门查禁了。与政府的态度形成对照的是，广大网民对待“红日亭”社会组织的社会作用抱有积极的认知态度。截至2009年4月8日的网络调查，可以看出占51.7%的人认为“不管处于何种目的，但至少让吃不饱饭的人吃上一顿热乎乎的饭，这就够了”，占23.01%人“诚望工商、城管、卫生等职能部门不要捣乱！”20.31%的人认为“这种很务实的捐助法宜在全国推而广之”，只有5%的人认为“这是旧社会的做法，不值得提倡”。在问到“这类民间慈善活动有没有必要取缔？”时，觉得这样的施粥点比餐厅干净，不该关闭的人占25.01%；认为“这年头好人难做啊！”占69.5%，对于“卫生很重要，施粥关乎人的生死。没有健康证，就该关闭”的只有5.45%。[6]笔者认为，政府取缔“红日亭”社会组织的行政行为欠妥，它在一定程度上戕害了社会自主性意识，是政府全能主义的遗风，是对个人主义和公民结社权的践踏。哈耶克说，“个人主义的基本特点，就是把个人‘当作’人来尊重，也就是承认在他自己的范围内，纵然这个范围可能被限制得很狭窄，他的观点和爱好是至高无上的，也就是相信人应能发展自己个人的天赋和爱好”。[7](p21)然而在我国，政府对民间力量的作用还怀着深深的怀疑和不信任，致使政府公共物品和公共服务供给不足，造成政府职能“弱位”和“虚位”，也造成以非政府组织为主要载体的公民社会处于“生存弱势期”。[8](p18)为了促进非政府组织和公民社会的成长，矫正政府职能的“弱位”和“虚位”，促进政府与公民社会组织的合作善治，我们有必要检视和改善我国民间志愿性慈善组织生长的政策环境。

二、我国民间志愿性慈善组织成长的政府管理创新

全球公民社会的兴起，导致了非政府组织的异常活跃，使人们看到了它们在社会治理中的巨大能量。“非政府组织的再度兴盛，意味着人类正在探索一种具有更多灵活性的社会治理方式。如果说工业社会早期的社会自治力量是对政府治理行为的补充，那么，在20世纪后期新兴的非政府组织与政府之间却是一种平等互动的关系”。[9](p32)这种治理不再是以政府为中心由社会自治力量为辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。正是从这个意义上讲，善治体现了人类未来公共管理的发展方向。其实，治理理论的目标取向是避免“无效治理”的“善治”，意味着公民促使政府并与政府一起共同提供公共产品和公共服务。对政府来说，做好社会弱者的赈济工作，使每人都拥有最基本的社会保障，是政府为社会提供的公共服务。既然政府单中心的治理无效，那么，“西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应”。[10](p60)在治理语境下，我国政府可以利用社会自组织的救济力量，有力地协助政府提供公共服务，因为社会民间组织不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与公共物品提供，而且它在政府作用力相对薄弱的领域中拥有很大的能量，能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题，推动社会广泛关注和帮助在经济和社会发展中出现的弱势贫困群体。对于处在工业化和现代化进程中的超大型后发展的我国来说，确定政府和公民社会之间良好的伙伴关系，具有重要的治理价值。政府引导、扶持和培育民间公益性组织，民间公益性组织则合法、自律、有序地参与社会公共产品和公共服务的提供。这样，一方面，政府减轻了一定的财政负担，节约了公共资源，改善了公共物品供给的绩效，另一方面，实现了公民的参与公共事务的宪政权利，培养和训练了公民精神和公民伦理。过去，政府习惯于通过发文件，发出爱心指令，下达捐献任务，而不注重公民爱的情感的自主性，忽视了民间力量的自我组织与自我发展能力，致使民间的爱心患上了一种“文件依赖症”，民间力量长不大，作用有限。我们知道，乐于助人是人的一种天性，每个人都需要爱和愿意爱，这是政府可资利用的社会资源，政府应当对民间力量寄予厚望，把民间自发的爱心组织起来，相信爱心一旦自我组织起来，就会加速生长，变得强大而高效。政府应放手让它自我组织，以自我组织增强其号召力，以自我组织强化其可靠性和专业性。整个国家社会保障体系，也要给民间力量保留若干“专座”，信任它并依靠它，让它尽情发挥。这是其一。

其二，政府要对民间志愿性慈善组织给予相当大的信任度，这是政府践行公共德性的基本要求。亚当·B·赛里格曼认为，信任体现着对他人作为自主个体的自由的承认。信任是个体间交往、团体活动以至公民社会的基础。但公民社会也面临着信任的危机，重建信任政治的公民社会是新世纪的挑战。[12]既然善治是政府与社会的合作治理，那么，两者之间如果缺失必要的信任，善治是不可能存在的。那么，政府对社会的信任能否产生呢？帕特南认为，社会信任能够从互惠规范和公民参与网络两个相互联系的方面产生，因为它们降低了交易成本，促进了合作。[13](p202)在一个社会里，如果人们确信他们的信任会得到回报，互信就很可能产生；不断持续的互信行为，会鼓励着普遍互惠规范的发展。笔者认为，政府信任公民组织，是一种可贵的政府德性。麦金太尔认为，德性是一种人类必须具备的素质，拥有它并运用它就可以使我们获得那些实践所固有的福利，没有它则会阻碍我们获得那些实践所固有的福利。[14](p242)费雷德里克森认为，行政人员作为代表性公民应具有这种仁慈的德性，它是民主生活中公共行政人员伦理的核心。[15](p158-159)作为政府德性的信任，只有被深深内化为政府人员的道德品质，才能保证既与组织目标之间保持和谐，又与社会公民义务之间保持一致，它是政府机构有效运转的必备条件。政府具备了这样的德性，就能够站在公民的立场上，践行代表性公民角色，践行宪法和法治原则，珍视公民的参与权利，秉持政府行为的公共服务原则，从而“建立对公共权力公共性的信仰”。[16](p277)就以上案例来说，政府首先做的事情是反思政府提供公共产品和公共服务的能力，认识到自身能力的有限性，信任并“鼓励全体公民参与慈善捐赠、社会捐助活动，弘扬团结互助、扶贫济困的良好风尚，激发全社会关注民生、改善民生的积极性”。[11]所以，面对全球公民社会的兴起以及我国科学发展观的要求，有必要对社团管理制度进行改革，给民间自组织适当松绑，改审批制为备案制，且不必一定有上级业务主管部门。这样，政府为社会提供更多参与公共事务管理的机会，为多元治理的发展提供实验场。笔者相信，政府只有真正树立了公共管理的公共性、人民性时，才能切实实现管理民间志愿性慈善组织的创新。

其三，政府在让民间志愿性慈善组织划桨的同时，政府的掌舵职能还不可或缺，不能对民间志愿性慈善组织完全放手不管，政府主要做好规划、提供资助、专业指导和培训、监管等工作，以促进其服务社会能力的提高。政府需要建立合理的民间组织监管和协调机制，以保证民间社会的有序运行。与此同时，民间社会自身也应当通过完善内部治理结构、学习和借鉴国际NGO发展经验、提供更具竞争力的产品和服务等方式提升治理能力，积极参与公共事务管理，争取更多与政府合作治理的机会。

三、简短结论

综上所述，我国民间志愿性慈善组织的生存发展遭遇了困境，表现在：政府取缔像“红日亭施粥摊”这样的民间志愿性慈善组织，要求民间志愿性慈善组织必须要有所谓的上级主管部门，对民间志愿性慈善组织参与政府的社会救助抱有深深的怀疑和不信任。这说明我国政府特别是基层政府还缺少全球公民社会中政府所应有的善治力。基于善治理论视野，政府与社会合作提供公共物品是必要的，也是可行的，可以有效应对我国政府公益性公共物品供给不足和民间志愿性慈善组织发展的双重困境。因此，作为能动性强大的政府，其管理创新就显得尤为重要，政府应对民间志愿性慈善组织参与社会救助给予相当大的信任度，改审批制为备案制；政府需要对民间志愿性慈善组织的发展作出规划、提供资助、专业指导和培训以及服务，以促进其提高社会公共服务的能力。

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D632.1

A

1003-8477（2010）02-0020-03

一、善治语境下我国民间志愿性慈善组织的生存困境

侯保龙（1973—），男，浙江海洋学院管理学院副教授、博士。

责任 编辑 申 华

丹尼尔·贝尔曾经说，全球化使得国家不仅因太小而无法解决大问题，而且也因太大而无法解决小问题。[1](p8-9)全球公民社会的到来，一方面是全球化推动的产物，另一方面也是为了应对国家的治理危机而来。更主要的是，治理作为全球化进程中政府管理社会的重要工具越发具有越来越大的作用。换言之，政府若拒不接受治理的理念和实践将日益寸步难行，难以维护整个庞大的上层建筑。约翰·皮埃尔和盖伊·彼特据此认为，治理的兴起总体上体现了这样一个事实，即国家既不再垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源。[2](p68)从整个意义上说，治理意味着分权和国家与社会的合作共治，其合理的目标和结果应是善治。按照俞可平的说法，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[3](p32-33)它有十个基本要素或称衡量一国善治水平的原则性标尺，即合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。[4]这些政治和管理价值是人类社会一直孜孜以求的。其根本理由就在于它们是人民应当拥有的良善的政治德性，这理念应成为每一个国家的政府的伦理准则。

与西方国家不同，我国没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程，相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量没有成长的空间和机会。然而，伴随着我国积极参与全球化进程以及社会主义市场经济的发展，公民社会在快速生长，这是国家权威回归社会的过程，是国家理性与社会理性的鲜明表达。“作为一种现代话语的公民社会意味着更多的意蕴。它以富有同情心的公民为基础，但不是它的简单集合。公民社会是一个具有‘公共精神’的、能够平衡政府权力、参与公共治理的自主领域。如果不是这样，那么民间的捐助、献血、关怀和一切志愿者行动，就还只是说明这个社会是一个好人的社会，还不是公民社会”。[5]公民社会鲜明的特点是公共领域与私人领域的分离。其中公共领域又分为国家政府主导的政治公域和社会主导的社会公域。非政府社会组织是主导社会公域的重要主体。非政府社会组织种类繁多，作用各异，本文论及的“民间志愿性慈善组织”即为典型的非政府社会组织。笔者认为，所谓民间志愿性慈善组织，就是在我国公民社会发展过程中由公民自发志愿成立的以救助弱者为基本目标的公益组织。其主要特点一是社会性、二是自发性、三是自治性、四是慈善性或公益性。如果我们从政府伦理来审视民间志愿性慈善组织，政府应当信任它能够分享或分担政府一部分社会管理职能，应充分理解社会公民的公共伦理诉求，因为从根本上来说，人首先是一个社会动物，然后才是一个政治动物。人心向善是人的社会本能即对同类悲天悯人式的爱和扶持，也是人自我实现、自我确证的手段。