和谐社会视角下多中心治理理论的内在缺陷及启示

王 飏

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

20世纪 90年代以来,治理理论无疑是西方学界最流行的理论之一。英国政治学者杰索普的话或可成为这一现象的形象注解,他说：“过去 15年以来,它在许多语境中大行其道,以致成为一个可以指涉任何事务或毫无意义的时髦词语”。[1]2009年 10月,瑞典皇家科学院将 2009年度的诺贝尔经济学奖授予美国著名政治学学者埃莉诺◦奥斯特罗姆 (Elinor Ostrom)和奥利弗◦威廉姆森 (Oliver Eillamson),这是一个标志性的事件,除了奥斯特罗姆的女性身份 (她是诺贝尔经济学奖自设立以来的第一位获奖女性),而且她还是首位非经济学科班出身的政治学学者。她所提出的多中心治理理论 (Polycentric Governance)显示了在全球性金融危机背景之下制度分析学派的复兴,并预示未来经济学将摆脱单纯对于数量和模型的过度依赖,而把视野投向其它学科和领域,实现跨学科之间的整合。以埃莉诺◦奥斯特罗姆为代表的多中心治理理论对于我国正在进行的政治体制改革、对于构建社会主义和谐社会的战略目标不无启示。

一、多中心治理理论的主要内容

早在 2000多年前亚里斯多德就指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人关注的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视其他公共的事物。对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[2]由此我们可见公共事务治理之难。传统政治学中解决公共事务的问题主要通过利维坦方案或私有化方案来解决：前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源,他们何时使用以及怎样使用这些资源,而且由中央政府对他们进行监督,对违规者进行惩罚;后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度,由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用。[3]可这两者的局限也是同时存在的：利维坦方案的前提是 “建立在信息准确、监督力强、制裁可靠有效以及行政费用为零这些假设的基础上的”,[4]现实中,如此理想的状态几乎不存在;而私有化方案,按照经济学家萨缪尔森形象的比喻：“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好,其能量总有个极限,如果超过这个极限,市场机制的作用必然会蹒跚不前”。[5]奥氏基于其深厚的政治学理论素养和丰富的实证分析经验,提出了多中心治理理论,希望能克服以上两种模式的局限性,其核心理论认为：在私有化和国有化二极之间还存在着其他可行的方式。作为社会和社区自组织的治理,是一种 “没有政府的治理”,既超越了国家和政府,也超越了市场。

“多中心”是奥氏学派的核心概念,表明了相对于单中心而言的一种新的价值理念和制度安排。这词最早出现在麦克尔◦波兰尼 (M.Polanyi)的文章中,波兰尼区分了组织任务中存在的两种秩序：一种是设计或指挥的秩序;另一种是自发的或多中心的秩序。前者是单中心或一元的,在这种秩序中通过终极权威对社会系统进行控制;后者则是指系统中存在许多相互独立的主体,同时又在一定的规则体系内相互调适,每个主体决策者既可以自由追求其利益,同时受到一定规则的约束。多中心秩序的出现可以视为对源于单中心的指挥秩序缺陷的替代：除非终极权威被无所不知、无所不能的统治者所掌控,而且所有的下级都无条件的服从。当所有的个人都只拥有有限的知识和有限的能力,中央决策者将严重超负荷运转,只得选择机构的扩大和人员的增加来解决这一问题,而另一方面下级会选择性地传递信息,以期望取悦于最高的终极权威。而信息的选择性丧失和信息传递渠道的扭曲会导致局面偏离正常轨道,绩效与期望之间产生差距,在这种情况下,多中心体系自然呼之欲出。

奥氏研究了世界很多地区在不同时期的社区对于公共事务 (资源)的管理,也考察了这些管理模式防止社会资源枯竭的能力。她发现地方性的小社区其实不需要政府的帮助也能通过自下而上的自我管理来达到运行良好的目的,它们采取的方法包括结成社团、相互理解、协商、管制、信任等非正式的社会控制,而非国家强制。这一个个的小的社区就是社会治理生活中的有着不同利益诉求的主体,也即一个个的小 “中心”。多中心于是成为奥氏学说中的核心观念。在奥氏的眼中,“多中心”一词不仅仅是社会系统中公共物品的提供主体和公共事务的治理模式,更可体现为一种思维方式和价值观念。

1、在治理的主体上,多中心意味着公共产品的多个供给者和公共事务的多个处理者等行为主体共同组成一个错综复杂的网络

多中心治理理论认为存在一个由来自不同领域和阶层的不同行为主体组成的错综复杂的网络,这个网络包括中央政府单位、各级地方政府、各种政府派生实体、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人等,这种情形超越了企业治理的局限,也突破了单纯政府的范围。 “多中心”治理试图在保持公共事物处理有效性的前提下,通过公共产品不同提供者的多种选择,打破传统的垄断局面来迫使各生产和治理主体的自我约束、相互沟通和协调,从而降低社会治理成本。

2、在治理的基础上,多中心的治理意味着在公共事物的处理和公共产品的供给上政府、社会的共同参与

传统政治学中,对于公共产品的提供和公共事务的处理无外乎是政府的垄断和市场提供两种模式,它们都属于单中心的治理思路,各有弊病。单纯的政府一统天下会造成公共物品的供给的单一,难以满足各方面的需求,而且还有政府规模的扩张、效率的低下以及因为缺乏监督导致的权力寻租等一系列负面后果。而单纯的市场方式由于其处理问题的思路是以 “成本——效率”为模式。从这一角度考虑,因为公共事务的处理和公共产品提供的费时费力,回报不高,显然不是市场方式的最佳选择,因此单纯市场化的模式会导致产品公共性的缺乏和公共产品供给的严重不足。

3、在治理的方式上,多中心意味着政府必须转变其自身的角色与任务

多中心治理理论反对政府对于公共事务的垄断,当然这并不意味着它要使政府从这一领域中淡出,而是要求政府改变角色、责任和与之相对应的具体的治理方式,以适应时代的变化,达到更好的治理成效。因此既要有正式的强制管理,也要有不同主体之间的协商、谈判;既要遵循正式的法规条文,同时也接受所有行为参与主体都认可的非正式约定的约束。[6]

4、在治理过程中,监督和制裁是多中心的保障

奥氏以非洲为例,描述了处于后殖民时期的非洲,由于缺乏必要的监督和制裁,倚重外国援助而维持的政权根本无心为本国人民提供充分的公共服务。相反统治者的利益在于为了他们个人的财富,尽可能多地侵占各种资源。在最好的状况下,他们也就是将这些资源分散给一定的人群,以保证其统治权力的集中而已,这也是为什么非洲发展状况如此令人失望的一个重要原因所在。

二、多中心治理理论的内在缺陷

治理角度下的多中心可以被看作是一种结构方式,这一结构有以下一些特点：存在多个决策主体;每个决策主体都能作为相互独立的要素行动;它们之间的关系具有竞争性、契约性和合作性;这种结构同时并不排斥中央权威的存在,反而当多个决策主体之间发生冲突时,中央权威充当中间人和调停者;它们共存于一个体系之中,这个体系内存一般性规则,并受其约束。制度分析学派强调这种多中心的政治体制是权力分散和管辖交叠的基础,它的优势在于其具有内在的自我纠错和反思理性功能,可以通过多元主体之间的沟通、协调、对话和利益诱导来确立公共价值,通过相互信任达到双赢,通过相互合作而减少非理性行为。[7]但这种看似缜密的体制也存在内在缺失。

1、多中心治理理论中关于规则制定的合法性存在缺陷

保证多中心治理框架中规则制定的合法性是多中心治理理论的理论前提。在多中心治理理论中,它坦然承认社会多元价值主体的存在,并通过社会体系中 “元治理”所提供的体现权利平等、程序公正的制度供应来形成多中心体系内部规则。但在这里遇到一个让人困惑的命题,在法学家和政治学家的理想状态的世界中一般先定规则,然后按规则实行;可在现实世界中,能够制定规则的人总是那些拥有众多资源的强势集团。换而言之,当理论的倡导者们描述多中心系统,谈论着 “对相互保证安全的广泛协议和预期”时,强势利益集团往往已经把持了社会自组织体系,并把自己利益贯穿于规则制定过程的始终。例如作为一贯积极倡导治理理论的世界银行,一向强调自身不介入主体国家内部政治事物,可在实际操作中,却让治理理论染上了霸权主义色彩;它把这一理论作为对发展中国家进行帮助的主导政策思想,使其成为发放贷款的主要评估标准。一个倡导多中心治理理论的国际权威机构以善治的名义实施着强势的话语权,这可谓是一个悖论,也使得我们反思：如果真的存在依照治理理论出现的多中心体制,那怎样防范强势的利益集团以社会的名义、公平正义的借口,在制定规则体系时把其集团利益和政府利益的巧妙捆绑在一起,大大损害规则的公正性而导致社会道德的滑坡和社会不公的大范围出现呢?[8]

2、多中心治理理论在责任与效率、开放与封闭等关系的处理上也存在一定缺陷

(1)责任与效率的关系。在多中心治理中,巨大的网络中并存众多的自组织,一方面必须明确其责、权、利,这样才能通过责任机制来激发行为者的积极性,并保证其忠于职守;但另一方面,责任归属的清晰界定,也可能妨碍高效率的合作、处理突发事件和达到共同目标。

(2)开放与封闭的关系。多中心治理理论中的微观个体——自组织,在保持自身系统相对封闭性的同时,须面对开放的外部系统。自组织在与其它组织发生联系时,开放也会妨碍组织成员持有共同的长远观点,遵守长期承诺,助长功利主义和机会主义;而反之封闭则可能压抑组织活动,降低组织的活力。

(3)遵循行政程序与降低行政成本的关系。面对纷繁复杂的外界事务,多中心治理理论中的社会自组织是制定运行规则并遵守程序从而减少复杂性,还是制定多种行动的选择来避免在行动过程中繁多程序耗费较高成本来适应复杂多变的环境,也是需要权衡和思考的矛盾。[9]

三、多中心治理与非政府组织

构建和谐社会是我们党和国家目前的战略任务。我国是属于政治经济生活中既保持着政府对经济的管理和参与,又建立了初步市场机制的发展中国家。对此,多中心治理理论不无参考价值。同时我们必须看到多中心治理理论是现代西方政治经济文化深刻变化的产物：发达的市场经济、成熟的公民社会、对权利和契约的尊重是其产生的前提条件,有限政府、民主政府、法制政府是其核心。由于东西方历史发展轨迹和文化背景的不同,这些往往是发展中国家所不具备的,如果我们无视这些,而仅仅热衷于把原本产生于西方的理论原封不动地简单移植和应用于发展中国家,在实践过程中出现这样和那样的问题,也就不足为怪,这也是我们必须尽量避免的现象。

1、由多中心治理转向政府治理

多中心理论的核心是多元、平等、合作与共同协调,政府在治理框架中,不能凌驾于其他自组织之上,可这同时又出现了一个理论和实践结合时的问题：政府以普通的身份怎么确保它制定和执行规则的权威性和公正性?换句话说就是在治理的框架内政府和其他自组织的地位一样,而当治理过程出现问题时又要其协调和规范其他主体的行为,这样陷入两难的境地。因此,在现代中国,比较可行的方法应当首选政府治理。它至少内含二点要求：其一,政府应按照现代政府的要求,完成职能和角色的转化,对其自身进行规范,保证其权责和运行的正当性,最终也是为了保证政府执政的合法性。其二,须在明确政府、市场与公民社会三者之间权利界限的基础上,在法律制约的框架内与各社会组织进行平等沟通与协商,完成其对于社会的有效治理。[5]

2、民间组织与政府治理

改革开放以后依照高度集权计划体制下的政治行政隶属关系所建立起来的社会组织体系正在逐步走向解体,取而代之的是建立在市场经济体制之上的平等社会组织。非国家形态的民间组织正蓬勃兴起,大量的第三部门 (非政府组织)随之出现。对于执政党而言,如何将它们纳入到公共政策制定与执行的范畴是一个有重大实践意义的新课题。其前提除了加强对于权力的监督,执政党内部的民主整合,也即完善党内民主和通过体制内现有的民主政治不失为有效的途径,通过人大、政协、政府和人民团体的参与等来加强和推进我国政治体制民主化的进程。民主化为政府最终完成职能和角色的转换提供的外部条件,也为政府治理的卓有成效提供了基础。

3、治理的最终目标应当是建设和谐社会

工业革命之后,社会分工越来越细,部门之间的协调在所难免。当人类进入后工业时代,社会在整体上不协调的问题变得越来越突出。西方所谓 “市场失灵”与 “政府失职”的提法莫不指此。多中心的治理理论可以视为西方学界希望摆脱政治和经济困境而在理论和实践上所做的大胆尝试,但最终似乎和谐社会才是终级目标。所谓和谐社会,可以视作由于规范、秩序的健全而使得社会总体上处于稳定的一种状态。改革开放前,国家社会二元结构下实行的是统治式的单向控制,这种结构稳是稳定,可又极大压抑了社会组织和成员的活跃性。改革开放后随着社会分工的精细化和产业结构的调整,社会组织通过分化组合形成不同利益诉求,二元结构的统治界域被不断压缩,有很多事情是由于政府或市场自身的缺陷造成的,还有些是超出政府或市场的调节范围的,这些都需要通过各种社会组织之间和组织内部进行自治、协调与合作来加以解决。这也就是由 “统治”到 “治理”的转变。治理所要实现的正是社会系统各个部分、各种要素之间相互的和谐状态。它高度关注 “全球变暖” “沙漠化” “热带雨林的逐步消亡”等环境问题,格外珍视人与自然之间的和谐相处,所体现的正是一种和谐精神,这对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴作用。治理的最终目标也就是要实现人与自然的和谐发展,人与社会的和谐发展,尤其是人与人、阶层与阶层之间的和谐发展,以最终达到社会各阶层和各利益群体之间的和谐局面。[10]

[1]鲍勃◦杰索普.治理的兴起及失败的风险：以经济发展为例的论述 [J].国际社会科学 (中文版).1999,(2)：32.

[2]亚里斯多德 (著),吴寿彭 (译).政治学 [M].北京：商务印书馆,1983.45.

[3]高 轩,朱满良.埃莉诺◦奥斯特罗姆的自主治理理论述评[J].行政论坛,2010,(2)：21-24.

[4]埃莉诺◦奥斯特罗姆 (著),余逊达,陈旭东 (译).公共事物的治理之道：集体行动制度的演进 [M].上海：上海三联书店,2000.72.

[5]萨缪尔森 (著),胡承红 (译).充满灵性的经济学 [M].上海：上海三联书店,1991.156.

[6]吴志成.西方治理理论述评 [J].教学与研究,2004,(6)：60-65.

[7]周毅之.从韦伯关于官僚制的苦恼及治理理论 [J].江海学刊,2007,(5)：82-85.

[8]谭英俊.批判与反思：西方制理理论的内在缺陷与多维困境[J].天府新论 ,2008,(4)：85-88

[9]吴家庆,王 毅.中国与西方治理理论之比较 [J].湖南师范大学学报 (社科版),2007,(2)：58-65

[10]魏崇辉.治理理论有效适用与当代中国民主政治发展[J].2008,(11)：72-75.