我国海域使用管理存在的问题和对策

李冬梅

(淮海工学院 法学院,江苏 连云港 222005)

我国海域使用管理存在的问题和对策

李冬梅

(淮海工学院 法学院,江苏 连云港 222005)

海域使用管理涉及社会经济生活的方方面面,但是由于该项工作在我国起步较晚,基本法律法规建设尚不完备,因此在海域管理工作开展过程中出现了一些不可忽视的问题。应依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定,通过各级海洋行政主管部门和各涉海单位的共同努力,解决海域使用“无序、无度、无偿”的问题,进一步加深管理效能,使海域使用管理的各项工作朝着规范而有序的方向发展。

海域使用管理;问题和对策;江苏省

随着陆地资源的开发殆尽,世界各海洋大国越来越多地将开发重心转向面积更为广袤,资源更为丰富的海洋。我国主张有效管辖的海域面积有 300万平方公里,占到了国土面积的 1/3左右。根据国家海洋局海洋发展战略研究所课题组 2008年初发布的《中国海洋发展报告》提供的预估数据,到 2010年我国海洋产业总产值将达到 31 620.7亿元,海洋产业增加值将达到 17 643.2亿元。而实际上,2009年我国的海洋生产总值已经达到将近 30 000亿元,占国内生产总值的比重为 9.87%。海洋不仅能提供大量的水产品、原盐、淡水,而且每年能为我国提供 21%以上的石油和天然气,承担 90%以上的外贸货物运输,近年来滨海旅游业更是发展成为第一大海洋产业。2009年第九届全国县域经济百强县 (市)评选中,沿海占了一多半,仅江苏省就占了 27席。通过以上数据不难看出,海洋将是中华民族未来赖以生存和发展的重要的战略空间,对于我国经济发展起着至关重要的作用。

然而在海域使用管理中存在一些问题,涉及相关法律法规、海域界定、海域使用论证、海域使用审批、公私利益等方面,如果这些问题处理不好,在海域开发实践中将会产生法律上的冲突,或者导致各部门都有可能盲目地行使海域使用权,造成港口和滨海旅游等部门之间的纠纷,甚至造成海洋环境恶化等问题。这些冲突和矛盾将会严重影响到我国对海洋资源的合理有序的开发利用。

一、海域使用管理中存在的问题

(一)海陆界限划分不明确

在实际工作中,海陆界限划分不明确影响海域使用管理的可操作性。由于对海陆界限划分的不明确,有的地方出现多个部门对海域管理权争夺的不协调现象,主要就是水利部门和海洋管理部门对于滩涂管理权的争夺。这一问题的出现主要有两个方面的原因:一是由于现代城市和地区经济的迅速发展,陆地空间的紧缺促使沿海地区围海(涂)造地的活动日益增加;二是滩涂养殖业的蓬勃发展使滩涂得以大量利用。国际上通行的惯例是将平均大潮高潮线作为海陆分界线,我国国务院出台了相关技术规范和文件对此进行了认定。但是水利部门则认为在水深 0米以上为滩涂,应该归由水利部门管理。不同部门因为利益冲突而争夺管理权,影响海域使用管理的可操作性。

(二)行业部门对于海域使用存在难以协调的矛盾

由于在同一海域存在不同类别的可开发利用海洋资源,且某些海洋资源类别具有开放性和流动性等,因此在某一具体海区同时拥有几类资源成为客观存在的可能,由此必然带来不同产业部门在同一海区进行不同资源的开发活动局面,并且会因为利益关系发生部门之间在使用海区上的矛盾和冲突。虽然新颁布的《海域法》制定有相关的行业管理法规,但是这些行业法规仅在规范各涉海行业内部活动上有一定的效力,对于如何处理海洋资源开发利用的各方之间的关系则较少体现。所以,海洋部门仅凭《海域法》仍难以有效地协调行业之间用海的矛盾。

(三)法律法规之间存在管理衔接脱节

《海域法》和《土地管理法》关于“挖陆成海”的问题存在管理衔接脱节。有关因为人为力量而导致的海域和陆地范围相互转化的问题,《海域法》仅对于“填海造陆”的问题有相应的规定。《海域法》中规定“填海项目竣工后形成的土地,属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内,凭海域使用权证书,向县级以上人民政府登记造册,换发国有土地使用权证书,确认土地使用权”。但是对于现实中存在的“挖陆成海”的海洋开发活动的问题,例如造船基地在陆地上挖船坞形成的海域等,《海域法》和《土地管理法》均未给出明确规定,这导致海洋管理部门在管理这类的工程时无法可依的局面。

(四)海域使用论证工作尚未真正到位,

虽然已出台这方面的法规,如江苏省《海域使用管理条例》(2005年 5月 26日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)对海域使用论证就有明确规定,且论证工作也已经开展起来,但目前总体上这项工作还做得相当不到位。有很多本应严密论证的较大项目,实际情况却不尽如人意,论证程序严重缺失,甚至连海域使用金都未交的例子也有;有些小型的海域使用项目,使用方为个体经营户,不愿意承担万元左右的论证费用。很大一部分项目边论证边施工,或者先开工后论证。这些论证违规工程的存在,使得海域使用论证环节形同虚设,给海洋主管部门的海域管理工作带来了困难,极大地扰乱了国家和地方海域使用管理的正常秩序。

(五)海域价值评估工作滞后

国内对于海域价值的评估工作发展滞后,跟不上海域有偿使用和市场化发展的需要。无论是海域使用权的承包、转让、出让,还是招投标、海域使用权抵押等,都必须先确定其价值,否则无从操作。但是由于我国海域使用权交易行为出现较晚,交易市场发展较迟缓,相关的配套制度跟不上等原因,目前国内的海域价值评估工作并不尽如人意。海域价值评估标准和操作程序的不完善和欠缺很大程度上影响了海域使用权商品化、市场化的进程,使海域有偿使用制度形同虚设。就拿海域使用权抵押借贷关系来说,如果对于某海域的价值无法确定,那么抵押关系就不能成立,海域使用权最多只能成为综合抵押物中的附属性财产。事实上,由于海洋资源非常丰富,海域使用权蕴涵着极大的经济效益,因而海域使用权应当依据其独有的价值,在海洋经济活动中发挥作用,而作为副属性财产参与到经济活动中,很大程度上限制了海域使用权作用的发挥。

(六)渔民合法权益受到一定影响

在我国海洋经济高速发展的同时,非渔用海项目占用渔场、海域污染问题也日益突显。海域污染严重影响了海洋生态系统,导致生物资源迅速衰退,严重影响了渔业的发展和渔民的生计。据江苏省连云港市海洋与渔业局反映,近年来,连云港市非渔业用海项目在类别和数量上都日益增多,占用海域面积已超过海州湾渔场海域面积的 40%。不断增加的非渔业用海项目挤压着海洋渔业的空间,对海洋渔业的生存和发展都是相当严峻挑战:渔场面积锐减极大地制约了捕捞业、养殖业的发展;海洋工业及造成的污染(污染面积已占连云港海域总面积的 18%)导致养殖业萎缩,严重损害了渔民的利益;渔场上航道商船密布,频繁的海损事故更是直接威胁着渔民的人身财产安全。

二、相应的对策

(一)明确海陆界定

目前,海陆界限划分的不明确是导致部门之间管理范围和责任不明的主要原因,已经在一定程度上妨碍了海域使用管理工作的有效进行,所以海陆进行划分界线的工作亟待进行。海陆分界是一项技术性较强的工作,特别是滩涂的界定,直接关系到海洋部门和水利部门管理权限的冲突。国家有关部门应就此制定出具体技术标准,以便划分水利部门与海洋部门在河口区段的管理界限。从理论上说,入海河流受海洋潮汐作用影响范围以内的区域,应视为海域,这在岩礁底质海域是比较容易划分的。而在泥沙底质海域,由于入海河道所处海域比较小,潮汐作用范围大,要明确海陆的分界比较难。因此,建议国家海洋局与国土资源部和交通部协同进行实地调查,严格确定每一处有争议的区域,并以法规形式予以明确,这对于各部门之间处理海域管理权限的关系将起到指导作用。

(二)海洋行政管理部门应协调沟通各涉海部门

在海域使用管理方面,所有的地方性相关法规和政府规章都要服从《海域使用管理法》,凡是与《海域使用管理法》相矛盾的法律法规,都应该修改甚至废止。至于海洋行政部门和各涉海部门之间的关系,一方面,海洋行政部门应当在各涉海部门关系协调中起到主导作用,在履行海域使用权属统一管理这一职责的同时,加强与各海洋产业行业主管部门的沟通,与水利、交通、海事、环保、土地等部门之间协调好关系;另一方面,各涉海部门应当从有利于维护国家海域所有权和保障海域使用权人的合法权益这个大局出发,积极配合和支持海洋行政主管部门履行好海域使用管理的职责;在海洋主管部门内部,则需要将性质不同的海监与渔监适当分离,以避免发生内部职能冲突。各方应通力合作,为更加有序、科学地开发利用海洋资源尽到应有的职责。

(三)落实新体制和新模式

《海域使用管理法》的实施打破了原来的行业、部门条块分割、多头分散管理的体制,将海域资源整合后交与海洋主管部门来集中统一综合管理,这有利于海域资源的合理开发和可持续利用,也有利于避免部门之间相互扯皮、推诿现象的发生,从而可以大大提高海域使用管理效率。要落实这一新体制,首先需要处理好综合管理与行业分管的关系、中央与地方的权限分工关系和垂直领导与横向领导的关系;其次要适应海域使用管理新模式,完善海域权属管理制度,完善包括申请、论证、发证登记、海域使用金的征收与减免、海域使用权的转让、抵押、回收以及海域使用权与其他用海权关系的处理等制度,与此同时,还须不断完善海域使用权的市场运作程序,包括招标、投标和拍卖程序等。

(四)加强海域使用的论证工作

海域使用论证是各级海洋行政主管部门在海域使用审批工作中科学决策的重要技术依据。为了加强对海域使用的论证工作,国家海洋局于 2009年 4月 13号颁布了《关于进一步加强海域使用论证工作的若干意见》,在新颁布的法规当中,明确提出了以下几点意见:第一,论证资质单位应全面掌握并严格执行各项规章制度和技术标准,及时跟踪海域使用的最新政策法规;第二,资质单位应建立论证报告内部审查制度,由专家组成的论证项目内审专家组,对本单位承接的海域使用论证报告进行技术审查,以确保论证报告的质量;第三,整顿和规范海域使用论证市场秩序,资质单位要进一步加强海域使用论证项目的经费管理,不得违规使用论证工作费用,资质单位不得出借资质证书,也不得将已承揽的论证项目转包;第四,严肃查处各类违规违纪行为,资质单位要建立健全各种内部约束机制和责任追究制度,严格履行海域使用论证工作的各种规定程序。

海域使用论证资质单位要严格按照《关于进一步加强海域使用论证工作的若干意见》的相关规定,加强海域使用的论证工作。

(五)加强海域使用管理中的基础性工作和配套制度建设

要使海域使用管理工作真正走上科学化、规范化、法制化道路,除了上述几条措施之外,还需要做大量工作,加强海域使用管理中必需的基础性工作和相关配套制度建设显得尤为重要。其中基础性工作主要是:1.做好对海域资源的调查,在科学分析、论证的基础上合理地进行海洋功能区划,使海域资源发挥最大效用;2.认真、精确地做好海域测量,在科学划分海路界限的基础上做到精准地测量,不仅对于国家领海主权有重要意义,而且便于对海域使用的管理;3.做好海域使用实时监测监控,防止违法、违规用海,在维持海域使用管理秩序的同时,促进海洋资源的可持续利用。相关的配套制度主要是:1.海域使用论证制度;2.海域技术规范制度;3.海域价值评估制度;4.海域使用权市场化运作规范制度;5.海域使用权回收制度等。

(六)搞好海洋生态环境,保护渔民利益

在开发海洋、快速发展海洋经济时,必须保持清醒的头脑,一定要把海洋生态环境保护放在首位,决不能以破坏海洋生态环境为代价,为了眼前利益而危及子孙后代,更不能为了创造所谓政绩而不惜污染海洋环境。实际上,海域的最大价值在于无污染的自然状态,开发如果不适当,还不如不开发。对于海洋资源的开发更不能以牺牲渔民的个人利益为前提,在开发利用海域的同时,应当妥善解决失海失渔的渔民的生活出路,特别是解决世代以海为生的渔民的就业和生活困难。各级政府和海洋管理部门应当协调解决非渔用海与渔业用海之间的矛盾,尽量避免因渔民用海矛盾导致的集体上访或者群体恶性事件等影响经济发展和社会稳定的因素的出现。对渔民的养殖用海,要根据《海域使用管理法》的有关规定,做好海域使用金的减收、免收工作,使渔民的合法权益得到切实保障。

三、总结

21世纪是一个海洋经济高速发展的时代,如何解决海域使用管理中存在的问题,合理开发利用海洋资源,对于发展地方和国家经济有着现实的意义。本文所提出的对策只是笔者在实践中总结出来的一点见解,这些方案的具体实施还需要进行大量的研究和实践工作,这些研究课题的开展将为进一步促进和提高海域使用管理工作提供技术支撑和科学依据。

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Issues Existing in Chinese Sea Area Using Management and the Solutions

L IDong-mei

The sea area use management involves to the social economy life aspects,but because this work starts late in our country,the basic laws and regulations construction was still incomplete,therefore had some noticeable problems in the sea area supervisory work development process.This article proposed how to defer to the stipulations of“the People's Republic of China Sea area Use Control law”(below called“Sea area Law”),through all levels of sea administration department responsible for the work and each sea-related unit's joint effort,to solute the“disorder,excessive,free”question,further deepens the management potency,causes the sea area use management work toward the standard direction develops.

sea area use management;issues and solutions;Jiangsu Province

DF935

A

1008-7966(2010)12-0135-03

2010-09-10

李东梅 (1966-),女,河南淮阳人,副教授,硕士,从事民商法研究。

[责任编辑:王兰娟 ]