我国价格法若干问题探析

许丽英

(中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院,哈尔滨150080)

我国价格法若干问题探析

许丽英

(中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院,哈尔滨150080)

1998年《中华人民共和国价格法》的颁布实施,对于规范价格行为,合理配置资源,稳定市场价格总水平,保护消费者和经营者的合法权益,促进社会主义市场经济健康发展,发挥了一定作用。但这部法律至今为止仍存在一些问题,表现出严重的滞后性。为此,应从价格规制的范围及内容、价格规制程序及严格责任追究制度等方面对我国价格法进行完善。

价格;法律制度;听证

价格是人们普遍关注的热点问题,而良好的价格秩序又是构建社会主义和谐社会的基本要素。近年来,随着基本建设规模的不断扩大,工资的不断上调,以及居民消费水平的逐年提高,商品价格也在逐年攀升。特别是今年的“高房价”、“蒜你狠”、“豆你玩”等现象出现后,价格问题不仅成为百姓热议的话题,也成为学术界讨论的热点。有学者认为,社会主义市场经济不是计划经济,商品的价格应受价值规律、供求变化的影响;还有学者认为社会主义市场经济不是无政府主义经济,需要国家宏观调控,特别是在价格问题上。笔者在赞成第二种观点的同时,认为我国的价格法为适应社会主义市场经济的发展亟待加以完善。

1998年颁布实施的《价格法》是价格领域效力等级最高的法律规范,是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,它对于规范价格行为,合理配置资源,稳定市场价格总水平,保护消费者和经营者的合法权益,促进社会主义市场经济健康发展,发挥了一定作用。但这部法律颁布实施以后,表现出严重的滞后性,亟须加以修改、完善。

一、现行价格法存在的问题

(一)从价格规制范围看,价格法规制范围狭窄、不明确

根据我国现行价格法的规定,我国目前实行的是宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制,多数商品和服务价格实行市场调节价,即对于那些自由竞争的商品和服务来说,其价格可通过竞争自发形成;极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。价格规制主要对象是对于政府指导价或者政府定价而言。由此可见,价格法确立了将价格形成权交给市场的指导思想,但目前爆涨的商品或服务价格决非是政府指导价或者政府定价的商品,绝大多数还是实行市场调节价的商品或服务的价格。如随着社会经济的发展,第三产业日趋发达,服务价格的确定却没有法律标准,《价格法》对各类有偿服务的规范显得薄弱,在实行政府指导价或者政府定价的范围中不体现服务价格,在制止不正当价格行为中也没有涵盖服务价格,致使有些提供有偿服务者漫天要价,有的甚至开价就上千。在这种情况下,政府是否应进行规制,以及如何规制显然缺少明确、具可操作性的法律规定。另外,现有的《价格法》,只对价格垄断、低价倾销、价格欺诈等不正当价格行为作了原则性规定,对于自然垄断部门和行业利用垄断地位抬高价格或乱收费,一些企业相互串通搞价格联盟,规定最低销售价格等不正当价格行为没有较为明确、具体的法律规定。在价格方面,我国《反不正当竞争法》第11条只规定经营者不允许以排挤竞争对手为目的,以低于成本的价格销售商品的情况,《消费者权益保护法》第4条也只原则规定经营者与消费者进行交易,应当遵循公平、诚实信用原则。可见,上述法律对于价格上涨问题均缺乏明确、具可操作性的规定,不能有效地保护广大消费者的权益,维护社会稳定。

(二)从价格规制的内容方面看,价格法规制内容缺乏科学性、完整性

具体表现在以下两方面:一是定价依据不科学、标准和方法不规范。《价格法》第21条规定:制定政府指导价、政府定价,应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力,实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。而对于实行政府指导价和政府定价的商品和服务来说,政府如何利用科学的方法设定合理的价格标准,以正确衡量和控制个别成本;如何制定合理的利润率,以最大限度保护消费者的利益,而又不至于打击经营者的生产经营积极性,引导社会的可持续发展,是价格规制面临的一个主要问题。目前,我国政府审定规制价格,通常是以企业上报成本和其主管部门提出的调价方案为依据。物价部门在审核成本时,没有法定的预测成本的依据、规则,也没有科学的成本量化标准和技术,基本上是以企业上报的调价前或执行期成本为准。物价部门即使明知企业的成本有水分,也苦于没有据以挤压水分的标准,更没有追究责任的法律依据。至于利润率的确定,至今也没有明确规定合理利润标准。这就导致价格的制定缺乏科学标准,主观随意性很大。不合理的商品和服务价格势必影响其对资源配置的调节作用,也必然会增加其他竞争性企业的成本,造成价格总水平上涨。二是价格法律规范的内容欠缺,缺乏价格监测方面的规定。价格法是国家宏观调控的重要法律之一,而价格监测是政府监控市场的重要手段,是政府价格工作的重要组成部分,也是政府宏观调控和价格管理的基础性工作,价格监测在政府监测经济运行和市场变化工作中占据重要的位置。然而,这项重要制度却未在我国现行的《价格法》中进行专门规定。在政府价格管理领域,价格监测行为目前只能依据国家发改委在2003年发布的《价格监测规定》进行,使得政府价格监测工作缺乏层次较高的法律依据。

(三)从价格规制的程序看,权力运行程序不完善

完善严密的程序可以规范公共权力的运作,防止行政决策的偏私和恣意。正是在这个意义上,党的十七大报告强调指出,“健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”和“完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”是发展社会主义民主政治的重要环节。公开透明的程序有助于提高社会公众对价格行政决策的认同感。广大消费者通过亲眼看到、亲身感受到公正、合理的处理过程,可以对结果的正当性与合理性产生最大的满意度,减少不必要的猜疑和非议。如果程序不公正,即便合理的定价结果也可能被公众解读为不公正。为此,《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”可见,该法确定了价格听证会的适用对象、主办者、参与人和主题等基本内容。然而,对于价格听证会具体应当如何实施操作,这部法律并没有详细的程序性规定。为了“提高政府价格决策的科学性和透明度,促进政府价格决策的民主化和规范化”,国家计委[发改委]制定了《政府价格决策听证暂行办法》,对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序做出了规范,并于2001年8月1日公布实施。2002年12月1日《政府价格决策听证办法》正式施行,其对价格听证会的程序作出了具体规定。另外,自2006年3月1日起,国家发改委制定的《政府制定价格成本监审办法》施行,规定“凡是需要实行听证制定价格的商品和服务,都要进行成本监审。对于成本信息的公开,要成为价格听证中的重中之重”。此外,一些地方法规也对价格听证制度进行细化,从而为价格听证会提供了程序依据。但由于上述法规或者位阶较低、或者适用范围有限、或者本身不够完善,因此在实践中,价格听证会的程序依然存在以下问题:第一,现行的价格听证徒具形式,缺乏有效性。现实生活中相当多的价格听证会存在着“民主作秀”的嫌疑。多数人认为“逢听必涨”已是事实,而且涨价理由又常常难以让人信服。第二,听证程序权威性不足。以2008年1月举行的“手机漫游费”听证会为例,消费者代表是对两个由主办方提出的候选听证方案发表意见,而在方案前期准备阶段却无法介入。有人认为这有先入为主、请君入瓮的嫌疑。因为“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”意味着消费者所强烈主张的“取消漫游费”根本就不可能成为选项。第三,听证会参加代表具体要求不明确。如有的消费者与经营者代表之间实力悬殊,有的为增强价格上涨的权威性,甚至弄虚作假。还以“手机漫游费”听证会为例,参加代表共18名,其中消费者代表5名,不足28%。现全国有数以亿计的手机用户,这次听证会5名消费者代表不仅数量偏低,而且,具不具有代表性还是个问题。第四,价格听证过程不够公开、透明,尚未建立有效的监督制约机制。《价格法》第33条规定:“县级以上各级人民政府价格主管部门,依法对价格活动进行监督检查,并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”第37条规定:“消费者组织、职工价格监督组织、居民委员会、村民委员会等组织以及消费者,有权对价格行为进行社会监督。政府价格主管部门应当充分发挥群众的价格监督作用。”“新闻单位有权进行价格舆论监督。”但在价格听证过程中,目前存在较为严重的问题之一是消费者代表对听证方案提出的质疑,现行法律没有建立政府价格主管部门的答复反馈制度,致使价格听证消费者代表所提意见显得无关紧要。

(四)从价格规制的程度看,责任的追究不严格,缺少执法主体

尽管《价格法》与《产品质量法》、《反不正当竞争法》等都是规范市场主体行为的法律,但这部法律与其他法律在责任追究方面最大的不同是在其中仅规定对经营者警告、罚款、责令停业整顿的行政责任和赔偿损失的民事责任;对行政机构的价格垄断也仅规定“责令改正、通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分”的行政责任,而没有规定适当的刑事处罚,更没有对直接责任人给予“两罚”处罚的规定。由于我国刑法规定罪刑法定的原则,尽管有些价格违法行为事实上造成的后果相当严重,但因没有法律依据,而无法进行处罚。更为严重的是价格法缺少执法主体。如价格法第45条规定:“地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定,超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,并可以通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”该条只是规定了违法主体,却没有规定执法主体,致使价格违法现象愈演愈烈。

二、现行价格法的修改、完善

(一)明确价格规制的范围及内容

通过法律明确规定进行定价的商品和服务的范围,是价格规制的重要问题。哪些商品和服务实行政府指导价,哪些商品和服务实行政府定价,哪些商品和服务实行市场价,法律都要作出具体明晰的规定,尤其是要将有偿服务价格纳入价格法的调整范围,使其成为价格宏观调控的一部分,从而利用价格手段更好地对有偿服务行为进行规范;并明确规定国家在必要时,为维护物价稳定对主要由市场形成的商品和服务价格有责任实行宏观调控。

(二)完善价格监测报告制度

在价格法中应对价格监测内容,价格监测品种、监测网络统一规定,实行规范操作;价格监测所需经费应在各级政府财政中予以列支。价格监测或研究机构,应通过借助价格监测手段来监视和判断市场变化,预测其变动趋势,调查分析重要商品和服务的价格、供求等变化情况,跟踪反馈国家重要经济政策在价格领域的反映,实施价格预测并适时提出预警建议,为各级政府有效调控经济、监管市场提供科学决策依据。

(三)完善政府定价听证制度

首先,针对现有听证会操作过程不规范的情况,应根据现行《价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定,制定价格听证的实施细则,颁布听证目录,将重要商品价格和公益、公用事业服务价格的制定或调整纳入听证范围。其次,树立正确观念,客观认识听证会的作用。现在听证的概念已经深入人心,但多数人对听证的意义没正确理解。一般认为,凡是涉及价格问题都要进行听证,商品涨不涨价应当通过听证会决定。其实这种观念是错误的。价格听证会绝不是确定其价格上涨问题,而是论证其涨价或降价的必要性、可行性。近年来,价格听证领域出现诸多不理想的现象,大多与对听证制度缺乏正确认识有关。要解决此问题,必须纠正视听证为“灵丹妙药”的观念,改变对任何事情的决策都要实行听证的思维,提高对行政活动效率性和行政权运作的正当性之认识,将听证限定在极少的真正必要的范围之内。再次,对于许多涉及产业政策和专业性很强的价格确定事项,没必要徒具形式、机械走程序,致使听证缺乏有效性,而可代之以一定范围的专家学者对价格问题必要性、可行性的论证,提高政府听证决策的科学性、权威性,实现科学决策,达到价格听证所要达到的真正目的。另外,还应增加社会公众监督内容。党的十七大报告强调指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下进行。”因此,为保障各类监督主体监督权的真正实现,政府部门在价格听证会举行前,应把有关听证事项及相关资料全部公开,并利用现代网络和电视等传媒,直播听证会全过程,让社会公众参与听证会全部程序监督,这既是政府价格工作取信于民的好形式,同时也是一个较好的法制宣传过程,更有利于培养整个社会的公正感。我国2001年成为WTO的成员国,WTO的一项基本原则则为司法审议,因此,如果认为记录不真实或者对听证结果有异议,应当允许参与者提起行政诉讼,但目前缺少这方面的法律规定,亟须建立完善。

(四)完善严格规范的责任追究制度

《价格法》实施十多年来,查处价格违法行为的数量多、涉及行业广,但价格违法行为并没有因为受查处而呈减少趋势,这种现象尽管与我国经济快速发展中产生的新情况、新问题有关,但也说明了《价格法》对价格违法行为缺乏严格的法律责任规定,如《价格法》第6条、第7条规定:“对不正当的价格行为进行处罚时,有违法所得的,没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,根据不同的价格违法行为,分别处以1万～10万元、2万～20万元的罚款。”但是法律对这一弹性空间没有作明确的情节表述,致使在实际操作中难以把握。有的价格执法人员在查处价格违法案件时随意性较大,往往是查出的问题大,处理的数额小,有的违法金额数十万数百万,依法要全额没收违法所得,并处5倍以下的罚款。但在实际处理时不但没罚款,甚至连违法所得也只没收了5%～10%,使得违价者在处罚后仍得到好处,违法不但没成本反而有利可图。针对上述情况,如果在规定价格法律责任的同时,规定直接责任人员和主管领导的刑事法律责任,有些规定“双罚制”,并明确规定执法主体或接受司法审查,完善严格、科学的法律责任制度,就可以避免更多价格违法行为的发生。

[1]史际春,肖竹.论分权、法治的宏观调控[J].中国法学,2006,(4).

[2]马凯.正确理解与把握《价格法》的适用范围[J].价格理论与实践,1998,(5).

[3]王长勇,张环宇.价格管制再度降临[EB/OL].新浪网,2008-01-21.

On Some Aspects of the Price Law

XU Li-ying

The year 1998 haswitnessed the implementation of The Price Law of P.R.China,which has,up to a point,worked effecton optimizing resources,stabilizingmarketprice,standardizing pricing conducts,as well as on safeguarding rights and interestsof consumers and business men.By and large,it has played an active role in the development of socialistmarket economy.However,the other side of the law proves that it is lagging far behind the time,and that it is crying out improvement in such aspects as the enforcement of accountability system,and the contents and procedures concerning price regulation.

price;law system;hearing

DF414

A

1008-7966(2010)12-0095-03

2010-10-23

许丽英(1962-),女,黑龙江哈尔滨人,教授,从事经济法学、行政法学研究。

[责任编辑:刘晓慧]