全面推进依法治水和依法管水为海河水利事业保驾护航

2010-08-15梁凤刚唐肖岗

海河水利 2010年2期

梁凤刚，刘洪，唐肖岗

（海河水利委员会水政水资源处，天津 300170）

1988年7月1日，新中国第一部规范水事活动的基本法——《中华人民共和国水法》正式施行，标志着我国进入依法治水和依法管水的新阶段。1989年12月，海委设立了水政水资源处，负责海河流域水政工作。20年来，在历届海委党组的直接领导下，经过委系统各级水政工作者的不懈努力，海委水政工作有了很大的进步，在流域立法、普法依法治理、水行政执法和水政监察、水事纠纷调处等方面取得明显成效和丰硕成果。海委水政水资源处先后被人力资源和社会保障部和水利部联合授予“全国水利系统先进集体”，中央社会治安综合治理委员会办公室和水利部联合授予“调处水事纠纷、创建平安边界工作先进集体”，水利部授予“全国水利系统‘二五’普法先进集体”“全国水利系统‘四五’普法先进集体”等荣誉称号。

1 主要成绩

1.1 加快流域立法，推进流域水利法规体系建设

1.1.1 《海河独流减河永定新河河口管理办法》的颁布施行掀开了流域立法的新篇章

为解决海河、独流减河、永定新河入海河口（以下简称三河口）治理开发中存在的突出问题和保障海河流域中下游地区的防洪安全，2005年海委启动了《海河独流减河永定新河河口管理办法》（以下简称《办法》）立法工作。历经4年的努力，2009年5月3日，陈雷部长签署中华人民共和国水利部令第37号，公布《办法》自2009年7月1日起施行。《办法》是海河流域的第一部流域性水利法规，它的公布施行在海河流域水利事业发展史上具有里程碑式的意义，标志着三河口管理进入了法治化和规范化轨道，对进一步加强三河口治理、开发、保护和管理，保障海河流域中下游地区及天津市的防洪安全，促进海河流域特别是天津滨海新区经济社会的可持续发展具有重要意义。

1.1.2 《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》和《漳河水量调度管理办法》立法工作取得进展

为落实2001年5月国务院批准的《21世纪初期首都水资源可持续利用规划（2001—2005年）》和《永定河干流水量分配方案》、规范永定河用水秩序、合理配置流域水资源和保障首都供水安全和流域经济社会又好又快发展，2006年海委启动《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》的立法工作。2007年4月底，完成该办法的送审稿。随后，水利部水资源司和海委又进行了多次修改完善，该办法有望在2010年出台。

为落实1989年国务院批准的《漳河水量分配方案》、预防和化解漳河上游水事纠纷，2009年8月海委启动《漳河水量调度管理办法》的立法工作，同年底起草完成该办法的征求意见稿，近期将上报水利部，力争在2010年出台。

1.2 开展普法依法治理，营造良好的流域水利法治氛围

1.2.1 普法工作扎实有效

1991年以来，海委先后开展了 “二五”“三五”“四五”“五五”普法工作。海委系统各单位每年以“世界水日”“中国水周”和“12·4”法制宣传日为契机，以多种形式集中开展法制宣传教育活动。

近年来，编印了《水法规汇编》、《国外水法规汇编》、《水行政执法培训教材》、《水行政执法手册》、《水政监察工作手册》等水法制学习宣传材料。同时，各单位还经常开展各类法律法规知识培训工作，并建立法律顾问工作制度。

通过多年的法制宣传教育活动，委系统干部职工的法律素养和依法行政、依法管理水平显著提高，流域广大干部群众的水法制意识大为增强。

1.2.2 依法行政工作深入推进

近年来，海委积极推进依法行政工作。2004年，举办委系统《行政许可法》专题讲座和培训班，对全体公务员进行《行政许可法》考试，出台了《海委关于学习贯彻〈行政许可法〉的实施意见》。2005年，海委水信息网站开通了海委水行政许可网上办公系统，使其成为海委面向社会公众公开行政许可信息和办理行政许可审批的服务窗口。同年7月，出台《关于贯彻落实＜全面推进依法行政实施纲要＞的实施意见》，年底建成了行政听证室。2006年3月，发布《水利部海河水利委员会关于实施行政许可事项的通告》，将法律、行政法规赋予海委的水行政许可项目以及部门规章规定的行政许可项目审批条件等事项予以公布。2007年以来，开展了执法依据梳理工作。2008年10月，水利部公布《关于水利部、流域管理机构行政执法项目及依据和国家防汛抗旱总指挥部、流域防汛（抗旱）总指挥部行政强制项目及依据的公告》（水利部公告2008年第25号），明确海委行政执法项目为111项、海河防汛抗旱总指挥部行政执法项目为2项。

1.3 加大水行政执法和水政监察工作力度，维护流域良好水事秩序

1.3.1 全面完成水政监察队伍组建工作

1990年，海委开始组建水政监察执法队伍，到1999年底委直属各管理局水政监察队伍组建完成。2004年3月22日，海委水政监察总队正式成立，标志着海委水政监察队伍组建工作全面完成。截至目前，海委共建成水政监察队伍66支，包括委总队1支、直属管理局总队4支、支队24支、大队37支，在编水政监察人员348人。

1.3.2 水政监察制度建设基本完备

2001年12月，海委编印了《水行政执法文书格式及使用说明》。2004年6月，出台了《水政监察基础设施建设项目管理的有关规定》。2005年5月，制定出台行政执法责任制规定、执法错案追究制度、执法巡查制度、执法办案制度、水政监察人员工作守则、水政监察人员培训与考核办法、水行政执法统计与档案管理办法、水政监察装备配置与使用管理办法8项制度。2008年，制定出台了《海河水利委员会重大水事违法案件应急处置预案（试行）》。水政监察制度现已基本完备，为规范水行政执法工作、提高水政监察工作水平发挥了积极作用。

1.3.3 水政监察基础设施建设稳步推进

2000年以来，海委对57支水政监察队伍逐年进行基础设施建设投资。2000—2009年，共下达投资2 100多万元，为各级水政监察队伍配备水政监察车和船60余辆（只）、调查取证设备520余台（套）、执法信息处理设备340余台（套）、听证复议设备200余台（套），即将建成漳河采砂管理视频监控系统。目前，海委系统各级队伍基本达到“执法装备系列化”的建设目标，进一步提升了海委水行政执法能力，对保障委直管河道（水库）和水工程安全、维护流域水事稳定发挥了积极作用。

1.3.4 水行政执法成效显著

1990年以来，海委各级水政监察队伍在漳卫南运河、漳河上游、海河下游等河段和潘家口、大黑汀水库，共查处各类水事违法案件近7 000件。2002年以前，海委直管范围内年发案数量均在1 000件左右。近几年来，通过加大执法力度，年发案数量降到200件以下。各级执法队伍先后查处了岳城水库周边部分煤矿违法侵占水库大坝及库区案、子牙新河与北排河入海口违法修建阻水建筑案等重大水事违法案件，维护了海河流域正常的水事秩序。

1.4 加强省际水事纠纷的预防与调处，维护流域水事秩序和谐稳定

20世纪80年代以来，海河流域水资源紧缺，水污染严重，省际水事纠纷频发，其中尤以晋冀豫漳河上游和京津冀边界的水事纠纷最为突出：一是晋冀豫漳河上游水事纠纷。自上世纪50年代以来，漳河上游因争水和争地多次发生械斗、爆炸、炮击事件。80年代以来，纠纷逐步升级，先后发生了河南红旗渠、河北大跃峰渠与白芟渠被炸，沿河村庄遭炮击及械斗流血事件30余起。1999年春节期间，河南的古城村与河北的黄龙口村发生了爆炸、炮击事件，近百名村民受伤，民房遭破坏，生产、生活设施被毁，直接经济损失800余万元。二是京津冀边界水事纠纷。上世纪80年代以来，先后发生了京冀拒马河水资源、潮白河水污染、京津泃河水资源、津冀沧浪渠水污染和防洪、宁河北地下水、子牙新河水污染等纠纷，影响到京津冀边界地区的水事稳定，进而在一定程度上影响了北京周边地区社会稳定。

建委以来，海委历届领导班子高度重视省际水事纠纷的预防与调处，积极主动开展各类水事纠纷的排查和化解工作，维护了新中国成立60周年、党的十七大、香港澳门回归祖国、奥运会等重大节庆日或政治敏感时期的流域水事秩序和谐稳定。

1.4.1 健全水事协调工作制度，规范水事纠纷调处工作

一是先后与流域各省、自治区、直辖市水行政主管部门联合签署《海河流域省际边界水事协调工作规约》和《海河流域水协作宣言》，建立健全了水事协调合作机制。二是制定《海委省际水事纠纷应急处置预案》，进一步规范了水事纠纷突发事件应急处置工作。三是建立省际水事纠纷排查制度。近年来，每年都对环北京周边和漳河上游等水事纠纷热点地区进行重点排查，全面掌握纠纷发展情况，有针对性地制定纠纷预防和协调工作方案，为做好流域水事稳定工作奠定了坚实基础。

1.4.2 加强跨省河流的统一规划、统一管理、统一调度和统一治理

争水和争地是引发漳河上游等地区水事纠纷的主要原因。1990年以来，海委加强漳河河道和水资源的统一规划，先后编制了《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》、《漳河上游水资源规划》。近年来，海委及漳河上游管理局以分水方案和规划为依据，加强漳河上游的统一管理、统一调度、统一治理，在晋冀豫三省各级地方政府及其有关部门积极配合下，基本解决了争地矛盾；在水量分配上开始了从无序开发向有计划分配调度的转变，争水矛盾得以缓解。漳河上游管理局还以水权水市场理论为指导，提出了跨省有偿调水的思路，并成功实施调水，探索了一条解决漳河上游水事纠纷的新路子。2001年，时任副总理的温家宝同志批示“这件事办的好，要认真总结经验”，对漳河上游水事纠纷的调处工作予以充分肯定。

1.4.3 完善省际边界沟通合作机制，实现团结治水、共同发展

漳河上游冀豫两省各级政府和水利部门建立健全漳河上游省、市、县级联席会议制度，促进了双方的交流、沟通、理解和合作。邯郸市和安阳市建立了友好联谊制度，发出了《团结治水倡议书》。目前，沿漳两岸已建成7对友好村庄，村干部定期联系，双方关系日益密切，加深了两岸干部群众的感情，创造了团结治水的氛围。

1.4.4 明晰跨省河流水权，为水事纠纷预防和处理工作提供科学依据

建委以来，在水利部组织下，海委先后编制了《引滦水量分配方案》、《漳河水量分配方案》、《永定河干流水量分配方案》，经国务院批准后正式实施。2006年，制订出台了《海河流域基本水权制度建设工作方案》，随后开展了滦河、漳河上游、拒马河、卫河等跨省河流的水权研究和水量分配研究工作。2007年，起草上报了《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》（水利部规章）。2008年，组织编制上报了《海河流域取水许可总量控制指标体系》。2009年，启动了《漳河水量调度管理办法》（水利部规章）的制订工作。所有这些，为优化配置流域水资源、有效预防与调处水事纠纷提供了科学依据。

2 存在问题

2.1 流域配套法规建设相对滞后

目前，仅公布施行了《办法》一部流域性法规，流域管理急需的水量调度管理、水库库区管理、水功能区管理和水源地保护等方面法规亟待制定出台。

2.2 水事纠纷预防与调处的基础工作亟待加强

流域水事纠纷热点地区的省际边界河流和地下水源地的水量分配方案编制、水利规划和水量（水位）水质监控等工作相对滞后，省际水事纠纷的预防和调处缺乏必要的科学依据和技术支撑。

2.3 基层单位水政监察能力有待提升

目前，海委水政监察队伍组建工作基本完成，水政监察制度基本完备，但基层执法队伍管理仍然比较薄弱。基层执法队伍的执法范围主要在农村，执法外部环境相对较差，加上水政监察着装问题没有解决，部分基层执法队伍执法能力远不能满足执法工作的需要。

3 未来展望

陈雷部长在2010年全国水利厅局长会议上的讲话中指出：大力提升依法治水和社会管理能力。要加快水法规体系建设，大力推进水土保持法修订、太湖管理条例和南水北调供用水管理条例的审查审议工作，争取尽快出台；完成节约用水条例和洪水影响评价管理条例的起草工作，积极推进河道管理条例、珠江水量调度条例和农村供水条例等行政法规的修订制订工作。要大力加强水行政执法队伍及其能力建设，建立健全水行政执法主体资格制度，落实水行政执法责任制，开展以水资源管理、河道管理和水工程设施保护、水土保持为重点的专项执法活动。要高度重视水事纠纷预防和调处机制建设，及时有效处理水事纠纷和涉水行政争议，维护社会和谐稳定。要广泛深入开展水法制宣传教育，全面完成“五五”普法任务。要进一步深化水利行政审批制度改革，大力推进水利政务公开和办事公开。要加大政策研究力度，全力配合中央有关部门做好加快水利发展与改革的政策性文件调研起草工作。采取有效措施抓好水法规制度的贯彻落实。

陈雷部长的讲话对全国水政工作提出了新的更高要求。结合海河流域实际，提出了当前和今后一个时期海委水政工作思路：深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，加快民生水利发展，以确保流域防洪安全、供水安全、生态安全，构建流域和谐社会为主线，以漳河和永定河水量调度管理立法为突破口，以推行行政执法责任制，建立健全以预防为主、预防与查处相结合的水事纠纷调处机制，完善流域水利行政许可管理制度和开展法制宣传教育工作为重点，全面推进依法行政和依法治水，为海河流域可持续发展水利、民生水利和实行最严格的水资源管理制度提供水利法制保障。