实行最严格的水资源管理制度促进海河流域水资源可持续利用

2010-08-15梁凤刚阎战友邹洁玉

海河水利 2010年2期

梁凤刚，阎战友，邹洁玉

（海河水利委员会水政水资源处，天津 300170）

20世纪80年代初，海河水利委员会（以下简称海委）的成立掀开了海河流域水利事业的新篇章，同时也标志着以流域为单元的水资源管理初现端倪。海委作为水利部在海河流域、滦河流域和鲁北地区的派出机构，代表水利部行使流域水行政主管职责，统一管理流域水资源。

1989年海委设立水政水资源处，其主要职责是负责组织流域水资源调查评价；组织拟订流域内省际水量分配方案和年度调度计划；组织或指导流域内有关重大建设项目的水资源论证工作；在授权范围内组织实施取水许可制度；指导流域内地方节约用水工作；发布流域水资源公报。

建委30年来，在海河流域总体上严重缺水、水生态环境日趋恶化的情况下，流域水资源管理体制不断完善，取水许可和建设项目水资源论证管理工作不断强化，节水型社会建设取得可喜成绩，流域水权制度框架初步建立，水资源管理基础工作不断加强，为流域水资源合理配置、实现以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展的战略目标提供了重要保障。

1 主要成就

1.1 流域水资源管理体制日臻完善

流域水资源管理体制的不断革新与完善为海河流域水资源管理和经济社会的发展奠定了坚实的基础。

1.1.1 水法的颁布理顺了流域水资源管理体制

1988年1月，新中国第一部水的基本法——《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）的诞生，为理顺各部门之间的关系、加强合作、推进水资源统一管理奠定了基础。2002年，修订颁布的《水法》在充分考虑水资源自身特性的基础上，从我国的政治体制出发，按照资源管理与开发利用分开的原则，建立流域管理与区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制，从体制上解决了水资源管理城乡分割、部门分割等问题，明确了流域管理机构的法律地位，强化了以流域为单元的管理，进一步推进了水资源的统一管理。

1.1.2 不断探索实践流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理模式

新《水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。近年来，海委对水资源流域管理与行政区域管理如何有机结合进行了有益的探索。2003年11月，海委与流域内8个省、自治区、直辖市水行政主管部门共同签署了国内第一部流域性治水宣言《海河流域水协作宣言》。该宣言是我国流域管理和行政区域管理相结合的一次里程碑式的创新，在水资源管理机制上迈出了探索性的一步。

1.1.3 不断推进区域水务一体化管理体制改革

根据《水法》，流域内省级行政区域水资源实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。为提高水资源管理效率、更好地为区域经济社会发展提供支撑，其水资源管理体制也不断革新。1996年3月，海河流域第一家水务局河北省黄骅市水务局挂牌成立，揭开了行政区域水资源管理体制改革的序幕；2004年5月，北京市水务局成立，使水务一体化管理成为各地水资源管理体制改革的主要方向。截至目前，全流域共挂牌成立北京市、天津市2个省级水务局、252个县市级水务局，为城乡涉水事务的高效管理和强化水资源的统一管理提供了体制保障，同时也为各区域经济社会的快速发展提供了强有力的保障。

1.2 水资源管理手段不断加强

1.2.1 取水许可制度日趋完善

取水许可制度是水资源管理的重要手段。1993年国务院颁布《取水许可制度实施办法》后，海委根据有关法律法规和水利部授权，编制完成了《海河流域实施＜取水许可制度实施办法＞细则》，并于1995年5月发布实施。2002年《水法》修订后，《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院第460号令）和《取水许可管理办法》（水利部第34号令）等一系列法律法规的颁布进一步完善了取水许可制度。海委也积极开展相关工作，深化流域取水许可管理。

截至2009年底，海委共计发放取水许可证145套，其中取水口在河北省的有62套、山东省18套、河南省61套、内蒙古3套、天津市1套。上述取水许可证中农业灌溉用水124套、水力发电11套、工业用水6套、城市综合取水4套，共计许可水量73.9亿m3，其中水力发电许可水量42.47亿m3。

1.2.2 建设项目水资源论证工作逐步展开

建设项目水资源论证是水资源优化配置和深化取水许可管理的需要，也是水行政主管部门加强水资源宏观调控、科学管理的必然要求。

2002年，海委审批了第一个建设项目水资源论证报告书。近年来，随着水利部、国家发改委对北方缺水地区建设项目水资源论证的进一步重视和流域内各省水行政主管部门的配合，海委建设项目水资源论证报告书审批工作已逐渐步入正轨。2002—2009年底，海委共审批建设项目水资源论证报告书30个。其中，2009年水利部、国家发改委进一步规范了建设项目水资源论证报告书审批工作，海委集中受理了一批建设项目水资源论证报告书审查的申请。截至2009年底，全年共计受理报告书审查申请22个，主要为火电（热电联产）项目取水，审批了18个。

1.2.3 流域取水许可总量控制管理体系逐步建立

海河流域跨省河流众多，水资源开发利用程度高，省际间水事纠纷频发。如何进行取水许可总量控制、避免省际间因争水产生矛盾等工作，一直是海委取水许可管理工作的重点研究内容。为强化流域取水许可管理、促进流域水资源的合理配置和高效利用，海委组织开展并编制完成了《海河流域取水总量控制方案指标体系》。该指标体系在海河流域水资源综合规划的基础上，提出了2010水平年流域取水许可总量控制指标方案。

2009年3月，该指标体系通过水利部组织的专家审查。指标体系的建立，将有力地推进海河流域取水许可总量控制管理工作，为流域水资源管理和保护及各省区市细化指标提供了必要的基础和依据。

1.2.4 取水许可监督管理逐步规范

海委以新版取水许可证换发工作为契机，对发证后的取水情况进行了全面的梳理，根据不同情况开展了取水许可证新证换发工作。同时，根据有关规定和今后监督管理的需要对部分取水许可证进行调整；对个别取水户不能达到“五个明确”（即年取水量明确、年度取水计划明确、取水计量措施明确、节水措施明确、退水水质明确）要求的，暂缓发证；对符合应当注销取水许可情形的，依法注销。共注销13套取水口门常年不取水、取水工程设施不正常的许可证，核减年许可水量525万m3。

委托地方水行政主管部门实施取水监督管理工作逐步规范。目前，委托流域内省级水行政主管部门实施监督管理的取水许可证共计11套，其中河北省水利厅6套、内蒙古水利厅3套、河南省水利厅和天津市水务局各1套。

1.3 节水型社会建设成绩骄人

1.3.1 节水型社会建设试点取得进展

目前，海河流域共有10个国家级节水型社会建设试点，包括北京市海淀区、大兴区，天津市，河北省石家庄市、廊坊市、邯郸市、衡水市桃城区，山东省德州市、滨州市，河南安阳市。通过几年的探索和实践，各个试点城市已经摸索出一条适合自身特点的节水型社会建设之路，取得了可喜的成绩，有的已经走在了全国的前列，达到发达国家的节水水平。成绩突出的有天津市、北京市海淀区、石家庄市等。缺水逼出节水天津，2008年底全市万元工业增加值取水量为11 m3，工业节水总体水平位居全国前列。北京市海淀区积极推进节水型社会建设，形成了区政府各部门之间和市、区、街道、村委会管水部门之间“一横一纵”两个联动机制，为试点区域节水型社会建设提供了体制、机制保障，2008年底万元GDP用水降低到13.2 m3。严重缺水的石家庄市也一直在为探索建设节水型城市积极努力，并将 “万元工业增加值用水量”等指标纳入市政府年度考核目标，从制度上强化了管理。

1.3.2 编制并实施节水型社会建设规划

2006年，海委组织开展并编制完成了《海河流域节水型社会建设“十一五”规划》。规划通过对流域水资源状况、节水形势、节水水平与节水潜力分析，明确了流域“十一五”期间节水型社会建设的目标和任务，提出了工业、农业、城镇生活节水和非常规水资源利用等对策措施。该规划的编制完成为 “十一五”期间海河流域的节水型社会建设提供了指导，对全面推进节水型社会建设、以水资源的可持续利用支持流域经济社会的可持续发展具有重要意义。

1.4 流域水权制度框架初步形成

1.4.1 水权制度建设取得突破

2007年底，国务院批复了《永定河干流水量分配方案》，使得海河流域已经国务院批准并实施分水方案的河流（河段）达到3条，包括滦河潘家口水库、漳河上游和永定河干流。其中，滦河潘家口和漳河上游分水方案分别于1983和1989年批复，已实行多年。这些方案的实施，促进了流域内相关区域水资源的有序开发，有效地保障了引滦入津供水安全和漳河上游地区的团结稳定，充分体现了团结治水、协作开发的管理机制，促进了和谐社会建设，对流域水资源的合理配置和可持续利用起到了保驾护航的作用。

1.4.2 编制《海河流域基本水权制度建设工作方案》

针对海河流域省际河流众多、水资源紧缺的特点，提出了海河流域基本水权制度建设构想，明确水权制度建设的总目标是“到2020年基本建立流域水权制度，包括制定明晰的省际水量分配方案、建立较为完善的法律法规保障体系和高效的监督管理体制”。

1.4.3 水权分配研究及理论探索不断深入

可作为流域水权分配基础框架的《海河流域水资源综合规划》已编制完成，其专项规划——漳河上游水资源规划也已编制完成。此外，海委先后开展了 “滦河流域地表水资源使用权分配基础研究”“拒马河流域水量分配方案研究”和“卫河流域用水定额分析及初始水权分配方案研究”等水权分配研究工作。所有这些，都为流域水权制度框架的建立奠定了基础。

1.5 水资源管理基础工作不断深化

1.5.1 水资源管理制度逐步完善

2009年，海河流域的第一部流域性水利法规——《海河独流减河永定新河河口管理办法》公布施行，为三河口管理工作提供了法规依据和保障，大大推进了海河流域依法行政、依法治水和依法管水的进程，同时也标志着三河口管理进入了法治化和规范化管理的新阶段。

此外，为落实国务院批复的《永定河干流水量分配方案》，编制了《永定河官厅水库上游水量调度管理办法（送审稿）》并上报水利部。为规范漳河上游地区水资源调度及管理，正在抓紧制订《漳河水量调度管理办法》。

1.5.2 编制规划，为水资源管理提供依据

1999年，海委组织编制了全国第一部流域水资源规划——《海河流域水资源规划》，为全国开展流域水资源综合规划工作探索了经验。同时，该规划为南水北调总体规模的确定和流域水资源管理提供了重要依据。

2002年以来，组织开展了《海河流域水资源综合规划》等规划编制和综合规划修编等工作。目前，《海河流域水资源综合规划》、《漳河上游水资源规划》等已进入审批阶段。

1.5.3 编制公报和管理年报，为水资源管理决策提供参考

海委自1999年起编制并发布流域水资源公报，向社会通报流域降雨径流、蓄水动态、水资源开发利用、水质概况及重要水事等信息，为政府宏观决策提供科学依据，为各地各部门开发利用水资源提供指导，同时促进全社会关心水资源、节约水资源和保护水资源。

流域水资源管理年报编制工作从2003年开始，按年度反映流域内各省、自治区、直辖市计划用水、节约用水、取水许可监督管理等情况，为流域水资源管理服务。

1.5.4 基础研究成果丰硕

近年来，海委组织开展了一系列基础研究工作，包括滦河和拒马河水权制度、漳卫河流域水资源优化配置方案、岳城水库水资源调度管理方案、岳城水库水资源调度规程等研究工作，为有效实施水资源管理提供了技术支撑。

1.6 管理队伍建设取得长足发展

干部队伍建设不断加强，水资源管理队伍呈现和谐发展的良好局面。在全体水资源管理人员的共同努力下，海委水资源管理工作得到肯定。2002年1月，海委水政水资源处被海委评为“海河流域规划先进集体”。2006年，海委水政水资源处、漳河上游管理局水政水资源处被水利部授予 “全国水利系统水资源工作先进集体”荣誉称号。2010年，海委水政水资源处被人力资源和社会保障部、水利部授予“全国水利系统先进集体”荣誉称号。

2 面临机遇与挑战

2.1 实行最严格的水资源管理制度对海委水资源管理工作提出了新的要求

为应对我国严峻的水资源形势、解决我国复杂的水资源问题、以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，水利部提出加强水资源管理、实行最严格水资源管理制度。海河流域水资源短缺、水污染严重、生态与环境恶化等问题亟待解决，长期形成的用水结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本转变，水资源无序开发、过度开发和粗放利用引发了一系列新的矛盾和问题。严峻的水资源形势决定必须加快推进供水管理向需水管理转变，实行最严格的水资源管理制度，围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资源管理的三条红线，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

2.2 流域机构水资源管理工作存在的薄弱环节

（1）地下水管理欠缺。海委对流域地下水管理缺乏有效手段，地下水信息采集站点布设有待优化和加强，流域地下水信息共享机制尚未建立。

（2）水资源监测站网不完善。目前，水文监测主要服务于防汛，现有站点的布设未充分考虑水资源管理的需要。全流域面积100 km2以上的跨省河流有90多条，其省界控制站只有36个，不能满足水资源管理需求。特别是在水事敏感地区缺乏监测数据，不能满足预防和协调省际水事矛盾的需要。

（3）水资源调度有待开展或规范。目前，流域水资源调度以防洪、应急供水和生态应急补水为主，水资源常规调度尚未规范，全流域性年度计划用水和水量调度工作尚未开展。

（4）取水许可管理有待进一步深化。未开展取水口普查工作，对漏发情况不掌握；全流域没有建立统一的取水许可台帐，流域内各省、自治区、直辖市的取水许可审批情况未全面掌握；对各取水户没有实现动态监督管理。

（5）节水管理工作有待深入。目前，节水型社会建设工作主要由地方负责，流域机构的节水管理工作有待深入。

3 落实最严格的水资源管理制度是今后一个时期海委水资源管理工作的重点

海河流域实行最严格的水资源管理制度，必须以科学发展观为指导，以水资源配置、节约和保护为重点，围绕政策制定、制度落实、执法监督，强化水资源管理的约束力，落实管理责任制，保障经济社会发展合理用水，促进海河流域经济社会发展与水资源承载能力相协调。

总体目标：建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量；建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。通过实行最严格的水资源管理制度，到2020年，基本建立较为完善的水资源管理制度和监督管理体系，水资源得到合理配置，节水型社会格局基本形成，用水效率和效益显著提高，城乡饮水水源水质和重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效控制，经济社会发展用水保障能力显著提高。

近期主要工作：划定并落实水资源开发利用、水功能区限制纳污、用水效率控制三条红线。