水污染的多元化防治机制

□李守业（郑州市水利勘测设计院）

□周特奇（中牟县雁鸣湖管委会）

□韩发旺（中牟县水利局）

水资源是关系国计民生的战略资源，也是经济社会可持续发展的基础。目前我国水资源管理存在的洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化三大问题，其中水污染的问题已越来越严重，而且治理的难度也越来越大。现阶段虽然我国水污染防治的专业技术和设备已经具备，但是污染现象仍然十分严重。究其原因，主要在于缺少与之配套的多元化的调控手段。如果通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调，建立水污染多元化防治机制，从根本上解决水资源污染的问题指日可待。

一、强化政府水污染防治责任

单靠个体、群体或者是某个区域的力量是很难达到水资源合理控管的目的，只有政府才能行使在全国范围内通盘考虑、统筹安排、合理调控水资源的权力，水资源的可持续利用及保护必须采取政府统一管理的方式。水资源在保护和消费过程中存在明显的外部性，即对他人或团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益，水资源这种不可分拨性导致的市场失灵是水资源破坏和水污染的一个重要原因，因而，国家在水资源管理和保护中必然起着主导作用，应当通过立法不断健全和完善有关水资源配置和保护的公法规范。在制度措施上，政府可以采取提高水费、征收水资源保护补偿费、鼓励循环用水、保护水利设施及供水系统等多种措施。在强调加强政府监管职能的同时，水污染防治法律机制的完善离不开政府责任的明确。

二、加强流域和跨界水环境管理

由于“环保不下水，水利不上岸”的分工和河流的分段管理，使得水污染防治始终处于各自为战的状态，无法形成合力，容易出现“短板效应”，大量的努力因此失去意义。当前我国流域机构法律地位及其权力配置不能满足流域管理的要求，流域机构作为水利部的派出机构法律地位模糊、权力界定不明、执行能力有限，难以实现对整个流域经济社会发展与环境资源保护综合管理的目标。因此，必须建立完善的流域管理体制，明确流域机构的法律地位和职能。改进我国目前的流域管理体制，可以有以下几个可供选择的具体路径：第一条路径是维持现行的水利、环保两套体制不变，制定《流域水污染管理条例（或办法）》，加强国家环保总局和省、自治区、直辖市环保行政主管部门在流域水污染管理方面的管理和监督；第二条路径是通过修改《环境保护法》对原有的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的环境管理体制进行改革，由国家环保总局在全国成立若干个环保分局，环保分局承担跨行政区（或流域性）环境管理的职责，包括跨行政区水污染管理的职责，环保分局属于国家环境总局的派出机构，在分局内建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构；第三条路径是通过修改《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水环境资源保护机构，或将现行流域水资源保护机构改变为国务院环境保护行政主管部门的派出机构，通过法律或国务院环境保护行政主管部门授予其保护流域水资源和防治流域水污染的双重职责。跨界环境管理是流域管理的关键，应当以流域机构为核心组织机构，构建相关法律制度，赋予流域机构制定省界水质标准、确定跨行政区边界污染物排放总量控制标准、实施省界水质的监测等方面的职责。对于超过主要水污染物省界排放总量控制标准的，对上游省份实施处罚或者征收超标排污费，并削减其允许的排污总量；对省界控制断面的水环境质量超标的，可以重新核定上游省份的排污总量，并限期修改水污染防治计划；上游行政区发生水污染事故或者建设对下游水质有重大影响的项目时，应及时通报下游行政区的环境保护行政主管部门。

三、运用经济刺激手段

在社会主义市场经济体制下，必须运用经济刺激手段推动水污染的防治。从我国目前经济发展、科技水平和环境状况出发，排污费征收标准太低导致经济刺激作用弱化，应该改革我国现行排污费与超标排污费并存的制度。在具体改革思路上，可以在保留排污收费制度基础上，建立禁止超标排放污染物制度。规定企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物的，其排放的污染物不得超过国家和地方规定的排放标准；对超标排放污染物的，根据超标排污的情节，予以责令改正、限期治理、停产治理或关闭、并处罚款的处罚。开征水污染税是国外实践证明的一种行之有效的举措，在我国水环境污染严重、水资源相对匮乏的情形下，有必要借鉴国外先进经验，开征我国的水污染税，充分发挥税收杠杆的调节作用。

四、水环境保护的公众参与

借鉴国外的环境保护实践经验，应在我国水资源保护中重视公众参与。作为环境管理中政府责任与公众参与相结合的体现，水质监测和相关信息公开具有推动水环境保护的基础性作用。一方面使得机构之间的信息能够共享，为决策服务；另一方面使公众能得到有关的信息，从而监督政府和企业的环境行为，保护自己的合法权益。目前，在我国水污染防治实践中对于相关信息的收集、整理、公开、查询、使用都缺乏规范的渠道。应该通过修改现行《水污染防治法》、《水法》，建立水环境信息的公开和通报制度，促进水环境保护的公众参与。可以维持现有水利部门与环境保护部门的监测机构，但需要在统一的规划与水功能区划的基础上，整合为一个相互协调配合的水质监测网络。为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。

五、水污染防治法律责任的完善

鉴于我国水污染问题的严重性，目前我国法律关于水污染的行政责任、民事责任和刑事责任的规定过轻。法律应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广泛的公众主体，建立环境公益诉讼制度，并以此为契机，加强立法对水污染主体的行政责任、民事责任和刑事责任的规定。应当对企业的环境违法和守法行为进行全面的经济损益分析，以分析和探求企业违法和守法倾向的经济动因。特别是重视环境法律实施刚性系数，提高环境违法成本，降低环境守法成本。对企业违法排污的行政罚款，应取消最高限额的规定，实行日罚金制。同时，针对防止企业违法排污的问题进行合理的制度设计，使得违法行为能够溯及到其授权人和直接领导人，从而增强法律的约束性。

就水资源的法律保护而言，刑法介入水资源保护机制，有利于实现公平、正义的法律价值的实现。在我国水污染形势严峻，行政管理手段未能遏制水资源恶化的情况下，刑罚应当且必须作为最后的防护屏障发挥其应有的作用。我国刑法虽然规定了污染水资源的犯罪和破坏水利设施的犯罪，但尚无真正意义上的破坏水资源犯罪的规定；对水犯罪的规定要么是将其作为危害公共安全的工具进行立法，要么是将其作为环境的要素进行保护，整个刑事立法中未见水资源保护的规定。建议在刑法中设置两个新罪名：一是故意破坏水资源罪；二是过失导致水资源破坏罪。而且现行重大环境污染事故罪是结果犯，不利于对水环境的保护，可以将污染环境的犯罪规定为危险犯，更符合环境法“预防为主”的基本原则。