不断总结经验 坚持开拓创新科学推进流域水土保持事业健康发展

马志尊，尚润阳

（海河水利委员会水土保持处，天津 300170）

海河流域地处京畿要地，在我国政治、经济、文化等领域具有极为重要的战略地位。然而，海河流域2/3的面积存在着严重的水土流失，各种自然灾害多有发生，严重制约了经济社会的可持续发展。30年来，在水利部和海委的有力推动和正确指导下，各有关部门有力支持、密切配合，经过流域内广大干部群众和水土保持工作者不懈努力，水土保持生态建设工作取得了重大进展，改善了生态环境、农村生产和生活条件，为流域社会经济的可持续发展创造了条件。

1 发展历程

1.1 试点与重点发展阶段

党的十一届三中全会以来，水土保持工作逐渐得到加强。1980年，水利部召开了“十三省（区）水土保持小流域座谈会”，从此海河流域水土保持工作进入了以小流域为单元综合治理的新阶段。与此同时，受水利部委托，海河流域开始开展水土保持综合治理试点工作。截至20世纪90年代末，先后在北京、天津、河北、山西、山东和河南6省（市）、15地（市）、31县（区）开展了35处试点示范工程，分别代表石质、土石质、黄土丘陵、洪积坡积裙和平原风沙区6个不同水土流失类型区。初步形成了海河流域不同水土流失类型区治理模式的框架，为全流域及全国的水土保持工作提供了宝贵的经验及科学依据。

在试点工作的基础上，随着经济实力的提升，国家开始在海河流域开展水土流失重点区域的综合治理工作。截至20世纪末，海河流域先后启动了永定河上游重点治理区、潮白河密云水库上游水土资源保护重点防治区、滦河潘家口水库重点防治区和太行山水土保持生态建设区建设工程。经过治理，重点防治区水土流失得到初步控制，生态环境有所改善，但由于受当时投入能力及其他方面的限制，这一阶段的治理规模及效益相对有限。

1.2 法治化和社会化防治阶段

随着1991年《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，海河流域水土保持工作进入法治化轨道。流域内各级水土保持部门坚决贯彻执行“预防为主，保护优先”的工作原则，在健全监督机构、完善配套法规、强化“三权”管理等方面取得了较大成绩，初步形成了省、市、县、乡、村五级监督执法网络体系，正在实现水土保持监督管理从薄弱、滞后到规范化、法治化的转变。

改革开放以来，水土保持投入主要以国家补助为辅、群众投劳投工为主，其中农民“两工”折算投入一般要占到水土保持总投入的80%以上。进入21世纪后，为了解决水土保持国家投入少、社会参与度低、农村“两工”取消等问题，流域各地不断创新和完善投入机制，坚持多元化投入，逐步由国家补助和群众投劳投工转变为国家、地方、社会、群众等多元化的投入方式，形成了国家加大扶持力度、地方财政配套扶持、社会力量广泛参与、当地群众投工投劳治理水土流失的新局面。

1.3 可持续发展阶段

21世纪以来，水利部党组进一步提出“充分发挥生态的自然修复能力”为新世纪水土保持生态建设的主导思想，提出了坚持人与自然和谐相处、保护优先、注重遵循自然规律和发挥自然修复能力、改变水土保持工作长期以来单纯治理的模式、人工治理与预防保护相结合、加快水土流失综合防治步伐的防治理念。

在此基础上，海河流域又相继启动了一系列规模更大的国家重点生态建设工程。为改善和优化京津及周边地区水生态环境状况、减轻风沙危害，党中央、国务院于2000和2001年紧急启动了京津风沙源治理工程和21世纪初期首都水资源可持续利用规划水土保持项目，为解决京津地区社会经济发展中的水资源短缺、水环境污染和生态失衡等问题发挥了重要作用。

2 成绩与经验

2.1 治理成效

据不完全统计，20世纪50年代至2007年底，海河流域水土保持综合治理总投资已超过50亿元，治理面积达到9.55万km2（实际保存5万km2）。海河流域年均侵蚀量已由上世纪80年代初期的4.33亿t下降到90年代末的3.16亿t，减少1.17亿t。水土流失面积减少6 704.43 km2，其中强度以上侵蚀面积由25 848.88 km2减少到4 618.13 km2、中度以上侵蚀面积由64 474.58 km2减少到53 200.18 km2。水土保持生态建设成效显著，土壤侵蚀状况有所好转。同时，水土保持工作也促进了当地经济社会的发展。截至2008年底，海河流域水土保持每年可增产粮食超过20亿kg、枝条1 120亿kg、饲草12亿 kg，蓄积木材1 500万m3，年水保分摊增产总价值约50亿元。

2.2 治理经验

30年来，海河流域的水土保持工作坚持以小流域为单元，山水田林路统一规划，试点示范，综合治理，坚持不懈地开展水土保持监督执法工作，积累了大量的工作经验。归纳起来，主要有以下几个方面：

（1）提出构筑三道防线，建设生态清洁型小流域理念。为了保护水源，北京市在遵循“山水田林路统一规划，工程、治污、生物、农艺相结合，拦蓄灌排节综合治理”的原则下，通过强调“三道防线”（即生态修复防线、生态治理防线、生态保护防线）理念，建设了一批生态清洁型小流域，有效发挥了水土保持工程的防洪减灾和水源保护功能。同时，通过建立生态补偿机制与生态移民，提高了当地群众生态建设的积极性；通过农村污水和垃圾的治理，保证了河道和村镇的清洁，也提高了水资源的利用效率。

（2）充分依靠自然修复能力，科学配置各项治理措施。流域各地尊重自然规律，充分依靠大自然自身能力，按照宜封则封、宜林则林、宜果则果、宜草则草和生态、经济、社会三大效益兼顾的原则，结合土地利用结构和农村产业结构调整，突出了“大封禁、小治理”的治理思路。针对不同区域的特点，采取不同的对策措施，在大部分深山、远山地区实行封禁治理，依靠大自然的力量恢复生态，保护现有灌草植被，提高生态质量；在浅山、近山则结合山区群众脱贫致富的需要，发展经济效益较高、群众有传统栽植经验的水土保持经济林。如，太行山南部山区的花椒、侧柏，中部的大枣、核桃，北部的苹果，永定河上游的柠条、肉用杏，都取得了较好的效果。

（3）加强小型水利工程建设，因地制宜建设雨洪利用体系。近年来，海河流域出现持续干旱，生物措施成活率和保存率已降到历史最低点。在这种情况下，各地大力加强不同形式的水利水土保持工程建设，进一步提高了雨洪资源的利用效率。如，北京各山区县建设的“五小”工程，山西天镇、和顺等县建设的“人字闸”工程，河北邯郸、河南安阳、天津蓟县等地在现有基础上大力开展的水窖等集蓄水工程，都发挥了显著的作用。

（4）结合改善农民生活水平，开展水土保持生态建设。流域各地强调“生态优先”、改善环境的同时，坚持以人为本，从服务民生和发展经济入手，积极发展区域经济，把治理水土流失与当地特色产业发展紧密结合起来，把微观经济活动与地方区域经济发展融为一体，把有效的资源开发利用合理地寓于各项治理措施之中，不仅生态效益显著，而且通过开发性治理，大大促进了自然资源升值和农民增收致富。如，官厅水库上游开展重点治理30年来，当地群众人均年收入持续增长10%以上。

3 存在问题

3.1 水土流失治理任务仍然艰巨

截至2007年，海河流域仍有8.49万km2水土流失面积需要治理，特别是有大面积坡耕地亟待治理。据统计，海河流域有坡耕地133万hm2，占山区耕地面积36%，如此大面积的坡耕地如不及时加以治理，必然进一步加剧水土流失和环境恶化。由黄河历次决口、改道和近代引黄灌溉的泥沙形成的鲁北平原风沙源区风蚀总面积已达5 000 km2，对当地生态和生产环境有着严重的威胁。同时，流域水土流失治理仍存在治理措施标准偏低、治理成果不能得到有效巩固、生物措施成活率低等一系列问题，影响治理的成效和进程。

3.2 水土保持监督执法能力亟待增强

随着社会经济的快速发展，人为水土流失现象严重，破坏生态环境的行为屡有发生。进一步健全水土保持监督执法体系，完善水土保持法律法规及有关技术规范，提高生产建设项目水土保持方案申报率、执行率和水土保持设施验收率等仍然是水土保持监督执法能力建设发展道路上必须解决的重要问题。

3.3 水土保持重大问题研究工作急需开展

缺乏开展与水土保持工作相关的生态环境建设战略、水土保持效益评价、水环境变化与调控、植被建设布局、粮食生产发展战略等重大问题的研究，是当前工作中遇到的重要问题。在水土保持实际工作中，切实开展对重大问题的研究，可为水土保持生态环境建设的顺利实施提供重要科学依据及指导。

3.4 水土保持有关部门缺乏统一协调

水土保持有关部门缺乏协调和统一规划，投入分散，影响了水土保持生态建设成果的发挥。在处理上游与下游、点上治理与面上治理、行政区单元与流域单元、大流域治理与小流域治理之间的关系以及水土保持工作与政府其他部门的工作，如林业部门的造林工程、农牧业部门的沼气池建设工程、舍饲养畜工程以及民政部门的生态移民工程等时缺乏一定的空间协调与管理能力。

4 未来展望

4.1 近期总体发展思路与主要发展目标

（1）总体发展思路：紧紧抓住困扰海河流域全面建设小康社会发展进程的水土流失及生态问题，围绕海河流域水利综合保障体系建设，采取水土保持综合措施，完善流域水土保持工作协调机制，建立较完善的水土保持重点工程管理制度、水土保持预防监督体系和水土保持监测网络，全面推进海河流域水土保持重点工程建设管理、大中型生产建设项目水土保持监督检查、水土保持监测预报及试点示范工作，努力实现海河流域范围内生态环境的可持续保护和水土资源的可持续利用。

（2）主要发展目标：力争用15～20年的时间，使全流域水土流失区得到初步治理与修复，生态环境趋向良性发展，现有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕等水土保持措施；80%以上的侵蚀沟道得到控制，下泄泥沙明显减少；全民水土保持生态意识和法治意识显著增强，人为水土流失得到根本控制，生产建设项目水土保持“三同时”制度落实率达到100%，水土流失预防保护区实施有效保护。

4.2 今后工作重点

在新形势下，海河流域各级水利部门要充分认识水土保持在水利工作及经济社会发展中的重要地位与作用，抓住机遇，根据陈雷部长在2009年全国水土保持工作会议上的讲话精神，围绕海河流域水利四大保障体系建设，推动水土保持生态建设工作再上新台阶。

（1）遵循自然规律，坚持科学治理。坚持人与自然和谐相处的理念，充分发挥大自然的自我调节能力，尊重自然规律，充分依靠大自然自身能力修复生态，加快水土流失治理进程，改善生态环境，维护生态安全，实现由人工治理为主转向人工治理同自然修复相结合，把解决水土流失区群众生产生活实际问题作为水土保持生态建设的着力点，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。

（2）依法监督管理，走法治化轨道。一要加大执法监督力度。综合运用行政、法律、科技和经济手段，加强对现有植被和治理成果的保护，抓好生产建设项目水土保持“三同时”制度的落实。二要完善配套法规和规章。如，退耕还林还草管理办法，自然生态封禁修复实施办法，水土保持“三区”划分公告，水土保持行政执法责任制实施办法等。通过完善配套法规和规章，使水土保持生态建设事事有法可依、件件有章可循。

（3）加强保障体系建设，强化协调管理。一是发挥流域机构的作用，强化空间协调与管理。处理好上游与下游、行政区单元与流域单元、大流域治理与小流域治理、点上治理与面上治理的关系。二是加强多部门的协调统一。在统一规划的基础上，按照“各负其责，各投其资，各记其功”的原则，对水土流失进行规模治理和综合治理。三是强化生态、经济、社会效益间的协调管理。将发挥生态效益和社会效益作为水土保持生态建设的着眼点，着力于解决群众生产、生活中的实际问题，构建社会主义新农村。

（4）加强重点治理区防治，开展试点示范工作。对海河流域内水土流失严重的地区加强投入与关注，改善当地民生与生态环境，促进当地经济社会可持续发展等。在水土流失严重地区广泛开展试点示范工作，争取进一步加大中央资金和地方配套资金扶持力度，拓宽融资渠道，并以此项工作为基础，以点带面推动水土保持快速发展，深入探索针对当地水土流失防治的新模式、新经验。

（5）强化科技支撑体系，重视人才队伍建设。开展水土保持生态建设要以科技为先导，用科技进步推动水土保持。组织相关单位进行科技攻关，解决生态建设中的关键性问题，突破水保治理中的难点。普及和推广水土保持技术服务体系，实行农科教相结合，提高科技在水土保持生态建设中的贡献率。建立健全水土保持技术服务体系，增加投入，培养人才，把科技服务落到实处，加强人才队伍建设。

（6）加强有效宣传，增强危机意识。要利用一切宣传工具和新闻媒体，广泛宣传水土流失的严重性和加快防治进程的必要性。用具体事例向社会宣传因水土流失造成的严重危害，宣传成效显著的水土保持典型示范工程，使广大群众尤其是水土流失区广大干部群众树立起水土流失的忧患意识、法制意识和水土保持的基本国策意识。