服务型政府视野下的公务员绩效评估

张剑雄

(武汉工业学院，湖北武汉430023)

服务型政府视野下的公务员绩效评估

张剑雄

(武汉工业学院，湖北武汉430023)

公务员绩效评估是公务员管理的基础和有效手段。我国公务员绩效评估尽管引进了许多西方发达国家的技术，但是仍旧难以走出困境，存在明显的缺陷。至少应采取以下措施:重塑评估价值，重构法制环境;完善评估内容，重组评估主体;重设评估指标，重视评估结果。

公务员绩效评估;内容;主体;指标;结果

“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。［1］服务型政府之所以区别于传统公共行政模式，在于其对服务价值的彰显。一切以提供公共服务为导向，一切职能都要服从于公共服务这一中心职能，一切社会资源都要优先用于社会服务事务，一切公共服务都要按照公民的意愿和要求提供，政府与公民之间的关系在新的层次上实现更为真实的平等。在中国，建成“服务型政府”固然与基本实现国家现代化密切相关，但也绝对离不开政府公务员素质的提升与绩效的改善，离不开对政府公务员绩效的科学评估。那么，什么是公务员绩效评估呢?有学者认为，公务员绩效评估是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动［2］，是适应刺激—反应模式而采用的一种人力资源开发手段。目的是通过成员绩效的提高促进组织绩效的提高。愿望虽好，实现太难。就我国而言，实现这一目标，还有一段很长的路要走。

一、我国公务员绩效评估已经堕落为事实上的假评估

在我国公务员绩效评估实践中，存在着许多问题，使评估很难做到科学化、合理化、规范化，并与事实相符，因而成了一种假评估。

(一)评估的价值存在缺陷。主要表现在:我国市场经济与民主政治所要求的服务行政和责任行政观念并不成熟，政府管理理念过分强调统治功能和管制功能，忽视服务功能和政府自身的责任。这种情况的必然后果是政府权力的膨胀和失范，政府责任意识的淡化和责任机制的缺失，政府服务功能的萎缩和服务质量的下降。这是绩效评估堕落为假评估的总根源。

(二)评估的内容存在缺陷。现行的评估内容一般都是2005年4月颁布的《公务员法》规定的“德、能、勤、绩、廉”这五个方面所包含的内容。这一规定，看似全面、合理、可行，实则不然。第一，从全面性来看，它忽视了一个重要的因素——体，即强健的体魄。包括生理状况(如，健康状况、外在形象等)、心理素质(如，承受力、抗压力等)等［3］。对“能”的规定也不全面，没有明确规定对关键事件的处置能力(如，抓大事的能力，在急、难、险、重任务前的表现等)。第二，从合理性来看，它露出了一个致命的弱点——散，即重点不突出。虽然《公务员法》规定重点考核工作实绩，但是，对公务员“德、能、勤、廉”的评价明显会影响对其工作业绩的评价。因为一个工作态度很好或办事能力很强或服务意识很强的公务员，可能由于多种因素的干扰，导致工作业绩不佳。第三，从可行性来看，它隐含了一个让人尴尬的悖论——“优秀”的腐败分子。在现实中，许多人被查处前，其评估结论往往是“优秀”［4］。有的甚至刚刚获得高层次的荣誉称号。

(三)评估的主体存在缺陷。实践中，公务员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。这样的评估主体看似无可厚非，事实上，存在诸多缺陷。有的因为存在价值观方面的缺陷，即缺乏对绩效评估重要性的认识;有的因为存在能力方面的缺陷，即缺乏进行绩效评估所需的专业知识与技能;有的因为存在职业道德方面的缺陷，即缺乏认真细致的工作态度和公平公正的评价作风;有的因为存在正义感方面的缺陷，即缺乏抵制评估中不良风气的勇气，使得评估的随意性很大。

(四)评估的指标存在缺陷。我国《公务员法》把公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。不同类别、不同层次的公务员所从事的业务性质不同，应该有不同的绩效标准，以便进行绩效比较，促进绩效改善。但是，现行的公务员考核制度中，不同性质的公务员使用相同的绩效标准，而且“德、能、勤、绩、廉”五项标准过于笼统，不能做到因职位置宜，评估者也就无法科学地“评”，而只能模糊地“估”，也就是进行主观评价。这样，定性指标难以量化考核，随意性太大。同时，公务员绩效权重的确定也不科学。许多地方政府在考核公务员绩效时，出于方便考评者操作和有利“听话者”升迁的考虑，常常用“头脑风暴”得出权重值，使“德、能、勤、廉”方面的权重很大。这样，很多公务员在工作中偏重这些指标，而忽视工作业绩。这不仅与《公务员法》关于“重点考核工作实绩”的规定相违背，而且得出的考评结果也很难使用。

(五)评估的复议程序缺失。由于缺乏评估客体合理复议申诉的程序安排，评估结果出来以后，在向公务员反馈时，有的政府部门只反映考核等次，有的只反映领导的评语，有的甚至不反馈，全然不顾被评估人的反应。更有甚者，有的政府部门采取低劣的欺骗手段诱使评估客体在评估结果一栏签名，然后篡改评估结果。

(六)评估的激励功能失效。在我国公务员绩效评估实践中，由于各种因素的作用，评估结果很难真实反映被评估者对组织的贡献率。成绩显著的公务员在绩效评估中得不到一个公正的结果。也就是说，作为绩效评估核心功能的激励功能失去效用，结果是助长了“重视拉关系，轻视干实事”的歪风。

二、我国公务员绩效评估“改假归真”的基本举措

(一)重塑评估价值，重构法制环境。要牢固树立推行绩效评估有利于改进政府管理、提高政府绩效、建立责任政府的管理理念，从强调对上级负责转向为对公众负责，强调政府自身的公共责任;从强调政府管制功能转向服务性功能;从强调投入和过程转向结果。同时，要努力探索和完善公务员绩效评估的实施细则。如对公务员绩效评估的评估体系、评估主体、评估对象、评估内容、评估方式、评估结果等基本要素做出详细规定;探索建立专门的、独立的绩效评估机构，配备专业的评估人员;成立专门的绩效评估委员会。然后，通过立法的形式予以确认和保证，从而增强绩效评估的权威性和规范性。要在充分考虑到我国的政体实际，坚持党的一元化领导体制的前提下，探索政务官与业务官两官分途而治的一种相对模糊的分离模式。比如，通过法律保障业务官的常任，使政务类官员不能随意侵害业务官的权利，防止出现嘉禾事件中地方政府一把手随意解雇数百公务员的霸权行为［5］。

(二)完善评估内容，重组评估主体。评估内容的完善要在全面、合理、可行上下工夫。应将“德、能、勤、绩、廉”这五个方面扩展为“德、能、勤、绩、廉、体”。同时，对“体”的内涵应作出明确的规定，包括生理状况(如，健康状况、外在形象，等)和心理素质(如，承受力、抗压力，等);对“能”的内涵进行扩充，明确规定对“能”的评估包括对关键事件的处置能力;对“廉”的内涵要重新解构和认识，以便重新建构对廉的评估办法(另文探讨)。

评估主体的重组必须与评估内容的完善同步。对于评估主体中存在价值观、能力、职业道德、正义感等方面缺陷的人员一律不再聘请。可以引入“360度考核”模型(注)，以全方位、多视角对组织中的员工进行评估，从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度，使组织成员的绩效评估趋于科学、准确。评估主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的评估制度。可以通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府工作的满意程度，然后将其转化为公务员的工作绩效，最终以此作为对政府绩效评估的依据。对政务类公务员的工作评估主要以本届政府的政绩和人大的表决结果为依据。比如，公众对政府哪方面的工作较为满意，哪些不满意，都可以在政府相应部门和公务员个人的工作绩效上得到体现，这一点尤其适合于政务类公务员。这可以使公务员不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。业务类公务员则根据明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评估为依据。

(三)重设评估指标，用好评估结果。要对不同类别、不同层次的公务员设立不同的绩效标准，做到因职位制宜，使定性指标能够量化评估，减少随意性。同时，科学确定公务员绩效权重，特别是绩的权重。规定“绩”方面所含指标的权重等于“德、能、勤、廉、体”五个方面所含指标的权重之和，或将“德、能、勤、绩、廉、体”分为“德、能、勤、廉、体”和“绩”两个并列的评估体系，使公务员在工作中注重绩的指标，使《公务员法》关于“重点考核工作实绩”的规定真正落到实处，使考评结果能合理使用。

第一，解决评估指标和评估标准的问题。关于评估指标，要根据决定业绩的各个因素选择指标，确定关键性指标体系;要对选择出的指标作进一步的分解，让每个职位上的公务员都有绩效指标。关于评估标准，应根据公众满意度和公务员的工作承受力，分为结果标准和效率标准，并进一步划分出评估指标。制定评估标准时，要准确表述各级评估指标的定义，科学设置评估等级和等级标准，增强评估标准的可操作性，提高评估效率和准确率。

第二，解决评估复议程序缺失和评估激励功能失效的问题。现代人力资源管理实践追求“以人为本”，即最大可能地挖掘人的潜力，发挥人的主观能动性，因此，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，它直接关系组织的生存与发展。在评估实践中，应强化评估的激励功能，并建立评估客体合理复议申诉的程序安排。评估结果出来以后，要向公务员全面真实反馈评估情况。对复议申诉的，要及时作出合理有效的程序安排，使评估结果真实反映被评估者对组织的贡献率，使每一个公务员在绩效评估中都得到一个公正的结果。同时，严格评估结果的使用。要通过分析公务员的绩效评估结果，找出公务员绩效中存在的问题，针对存在的问题制定合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施，真正发挥绩效评估的导向、监督和激励功能。可以考虑取消公务员评优评先指标的制度设计，借鉴国外(如英国)的做法，按照分档奖励的办法，评优不限指标，变评指标为评业绩，尽量避免评出来的“优秀”并不优秀的情况发生，确保绩效评估“改假归真”。

注:“360度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核，是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种绩效考核模式。近年来，该模式在企业中较为流行。

［1］施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件［J］.社会科学，2010，(2).

［2］姜晓萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析［J］.社会科学研究，2005，(1).

［3］梁丽芝，贺永祥.略论我国公务员流动评价机制的构建和运行［J］.湖南社会科学，2005，(4).

［4］汪锦军.干部考核中“廉”的评价问题与对策［J］.中国党政干部论坛，2007，(8).

［5］朱睛，尹凤娇，于超.湖南嘉禾事件中的公共行政伦理透视［J］.湖南医科大学学报(社会科学版)，2004，(4).

D63

A

1006－5342(2010)11－0042－02

2010-08-31

武汉工业学院人文社科研究项目(2009Y27)