循环经济模式下我国矿权制度的完善

○李习禄 （河南省有色金属地质矿产局 河南郑州 450016）

一、循环经济的内涵及其对矿权制度的要求

1、循环经济的内涵

循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式。这种模式与传统的经济模式不同，它一改由资源、产品到污染排放的单向线性流动，抛弃了“高开采、低利用和高排放”的理念，而是在一个闭合的系统里，整合审视了物质循环和能量流动过程，它把原先各自孤立的生产环节相互连接起来，通过技术措施，将这一生产环节排放出的废物转化为另一生产环节的再生资源和再生产品，从而实现资源与废物的合理转换，使整个经济系统只产生很少的废物。既然循环经济是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，那么本质上它属于一种生态经济，要求人类与自然处于一种相互协调与和谐的地位，并用生态学规律来指导自己的经济活动。具体到矿产资源领域，循环经济要求，所有的矿产及矿产品，都要从矿产资源自身的特性出发，遵循自然、生态环境规律，在勘探、采选、冶炼、生产、消费、排放等环节，加强资源的综合循环利用，使之形成一个闭环的系统。在这个系统内，物质流、信息流、能量流相互叠加，最终达到人与自然、社会、经济的和谐发展，这样的一个经济系统就称之为矿业循环经济系统。

2、循环经济对矿权制度的要求

循环经济把经济发展和环境保护有机地统一起来，合理利用物质和能量，降低经济活动对环境的影响。矿权的设定和安排要适应循环经济的要求，贯彻这种理念，要遵循新经济模式下的原则。循环经济对矿权制度提出了一些新的要求。

（1）权利结构应综合化。传统的资源利用是粗放的和单一的，忽视伴生矿的价值，在权利设定上表现为单一权利的许可或赋予。比如，煤炭开采企业可以通过许可证获得开采煤炭的权利，但是却不具有伴生煤气的开采权，导致煤气资源的浪费，这种权利结构不利于发挥伴生矿潜在经济价值的开发。循环经济模式下，矿权的设定必须能发掘伴生矿物的潜在经济价值，这就要求矿权的结构要综合化，内容要有足够覆盖能力，在保证开采主矿资源的同时，又能注意到伴生矿的价值。

（2）权利实现方式要合理化。为了将经济发展对环境的影响降到最小程度，市场主体就必须实施清洁生产技术，采用无害或低害的新技术和新工艺，降低原材料和能源的消耗。这表明获得矿权的企业在获得矿权之后，不能滥用自己的权利，而是要通过合理的方式来实现。为此，法律必须对矿权的实现方式作出合理规定，如规定在煤炭资源开发中，必须确保煤矸石为主的固体废弃物利用率要达到90%以上，应积极采用各种减少废物排放、减轻地表沉陷与生态重建一体化技术等。

（3）权利界限需明确化。循环经济要把经济活动组织成一个“资源、产品和再生资源”的反馈式流程，降低原矿物的开采量，提高利用率，减少废弃原矿物的处置和堆存量，实现矿产资源开发的清洁生产。这要求矿权的设定要遵守生态规律，不得对环境造成损害，能将清洁生产、资源综合利用结合为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，维护自然生态平衡。因此，矿权的行使要符合综合规划，承担环境责任，有明确的界限。

二、循环经济模式下的矿权基本制度

各国在自然资源分布状态、政治制度、法律原则、文化背景等方面存在着巨大的不同，所以矿权制度也存在很大差异。但是，循环经济模式已成为各国发展的基本目标，为保证循环经济的顺利实现，各国在矿权法律原则、技术规范、基本制度方面也呈现出了相互借鉴、日益趋同化的态势。为贯彻循环经济的基本理念，各国对矿权制度作了以下几方面的规定。

1、扩大矿权的授予范围

矿产资源的开发利用过程不可避免地会产生废物。为循环利用这些废物，减少资源消耗和污染，人们既需要保护作为原料的资源，又要开发出废料少的产品，使循环经济在消费和生产系统内得到实现。企业要做到这一点，就不得不具有更大的权利能力，来处理矿产开发与利用的关系，确保对伴生矿产资源的综合回收，保证矿产资源的循环利用。

德国《循环经济与废弃物管理法》规定，该法的基本目的在于促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除。由此，“可循环”成了德国生产和生活废料的清除的终结点，任何生产过程首先要尽量避免或减少废物的产生，以实现资源消耗和环境污染达到最低点的目标。为了实现这一目的，德国往往会按照工业生态学的原理，在赋予企业矿权时，充分考虑权利所能给企业带来的整合物质流、能量流和信息流的能力，以期企业一次性获得整体处理废气、废水、废渣的权利。同时，德国还注重企业间权利的合理对接，使一个工厂的废热或副产品成为另一个工厂的原料和能源，甚至于在企业间达到完整的工业生态园区的效果。

2、行使矿权的制度

企业获得矿权，不是任意行使，而是要遵循一定的方式。在制度层面上，矿权的行使方式主要体现为，企业在探矿和采矿过程中只能采取法律允许的技术手段。对此，各国法律都作出了明确规定，日本从资源减量化入手，以建设循环型社会为主旨，使其社会结构从过去大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济社会向降低环境负荷，实现经济社会可持续发展的循环经济社会转型。在矿产资源开发领域，日本根据资源综合利用的技术经济政策，对主要矿种和伴生矿种制定了严格的损失率、回收率等标准，以促进矿产资源的综合利用，减少矿山开采中所引发的各种自然灾害。这要求矿山企业从矿产资源开发的源头上做好资源的综合开发和利用，尽可能地采用最先进的生产技术、工艺设备，采用先进的管理制度与措施，按照“减量化、资源化、无害化”原则，使矿业真正步入循环经济的轨道。这种细化规定可使矿产资源领域的循环发展客观化、具体化，起到使之有据可查的效果。

3、矿权的监督管理制度

印度在有关矿产资源的法律中，明确指出了资源开发利用与资源保护间的依存关系，并针对共生矿、伴生矿，废旧金属等的综合回收等问题做出了明确表述，这些规定在一定程度上有效解决了由于不合理开发利用对矿产资源的破坏。美国则在其《综合废弃物管理法令》中要求各城市在规定的时间内，通过源削减和再循环的方式，对至少50%废弃物进行处理，否则将被处以每天一万美元的行政罚款。这些规定意味着，企业行使矿权必须接受监督，做到有据可循，承担社会和环境责任。

为监督这些矿权的行使，各国规定了相应的制度。首先，不断细化环境评价的指标体系。企业在探矿或采矿过程中，要按照循环经济和清洁生产的方式进行，不得对环境造成不利影响。其次，强调公众监督的重要性。法律规定，公众可参与资源的减量化使用的评价活动，对于探矿和采矿过程中废弃物的再循环利用问题可以发表自己的意见和看法。再次，明确规定废物的再利用义务。各国不仅制定了明确探矿和采矿中的废物名录，而且还具体规定了利用这些废物的程度和采用的技术。

三、我国现有矿权制度存在的问题与完善

1、我国现有矿权制度中存在的问题

（1）立法指导思想落后。我国的《环境保护法》制定于1989年12月，由于当时我国尚未明确提出循环经济的概念，该法只是以治理污染和污染防治为中心，而非从源头上控制污染的产生，因此对循环经济并没有明确规定。2004年12月在修订《固体废物污染环境防治法》时，其目的依然是：“防治固体废物污染环境”，末端治理色彩明显。直到2007年8月《循环经济法》的出台，我国才将循环经济的指导思想明确提出来，但是仍然集中在废物的循环利用方面，对于经济活动与环境间的关系并没有准确定义，立法指导思想落后。

（2）矿权内容不利于资源的综合利用。我国的矿权制度安排存在着明显缺陷，比如在煤层气矿权与煤炭矿权方面，我国实行“申请在先”和“探矿权排他性”的原则，无形中给煤矿开采新增了一道门坎，煤矿企业建设新井获取资源要先获得拥有煤层气矿权的非煤企业同意，导致许多煤矿开采无法合理进行。在许多金属矿产，存在共伴生矿多的情况下，我国法律也缺乏针对性，现行立法仅有少许有关这些资源的利用与保护规定，并且十分笼统，严重阻碍了金属矿产资源的综合开发和利用，影响了矿业经济的循环发展。

（3）权利缺乏立法规制。在勘探和开采过程中，由于巨大的经济利益诱惑，一些企业不顾矿产资源存在的具体条件，乱开滥挖、越界超层开采，极大地浪费了资源，影响了矿业经济的循环发展。导致这些问题原因是多方面的，但其中一个重要的方面在于我国缺乏对矿产资源开发秩序进行具体的强有力的立法规定，责任的规定力度也不够强，且缺乏强制执行力。

2、我国矿权制度的完善

循环经济是国际社会在可持续发展实践中的必然选择，也是中国实现可持续发展的重要举措。在发展矿产资源循环经济的进程中，我国应立足于本国现实，借鉴国外先进经验，制定资源再生利用的标准，降低对生态环境的污染程度，完善矿权制度。为此，可从几个方面来完善自己的矿权制度体系。

（1）优化各种矿权间的关系。我国应在借鉴国外经验的基础上制定矿产资源领域的循环经济法律，明确矿产资源综合利用、提高资源回收率的要求。在权利设置上，尽可能使企业能够利用这些权利在内部做到资源共享，整体发展，在企业间可通过物质能量和信息的流动与储存，相互作用，组成一个结构与功能协调的共生网络经济系统。可以分两步来实现这一目标：第一步，制定综合性循环利用矿产资源的法律，明确矿权的基本内容，并注意发挥他们的导向作用，引导企业提高资源利用效率。第二步，制定具体的矿产资源法律。针对不同矿产资源的实际情况，在综合性矿产资源法律的基础上，以满足不同矿产差异所引起的特殊需求，使权利的安排能够适应矿产资源循环经济的特点和发展状态。

（2）细化矿权的实施规定。为了将矿权的行使限制在一个合理的范围内，我国应明确规定矿权的实施机制。循环经济模式是一项涉及经济、社会、环境、资源等诸多方面的系统工程，其核心是对物质的循环利用，而物质的循环利用必须有技术推动才能实现，这决定着矿权的行使必须采用合理的方式，靠资源链的融合技术来完成。在循环经济模式下，我国应明确规定矿产资源的开发方式，发展资源的优化利用技术、资源的循环利用技术和可再生能源技术，比如瓦斯治理与综合利用技术、固体废弃物治理与综合利用技术、矿井水治理和开发利用技术、采矿沉陷综合治理技术以及老区环境恢复与综合治理技术等。通过这些规定，使企业在勘探和开采矿产资源时，做到有理有节，综合利用。

（3）建立综合规划制度。为了合理评价矿权行使对社会的影响，德国建立了综合规划制度，通过垃圾许可证制度，使生产的整个流程都在政府的监督之下，能够有效抑制弃物产生，并能更合理的处理废弃物，促进循环经济的发展。根据循环经济模式，我国在设定矿权时，应考虑矿区总体规划对环境的影响，评价矿区开发给环境带来的影响，提出针对性预防措施，将环境影响降至最小。同时，我国还可以建立生产者责任延伸制度，将生产者对于产品的责任扩展到产品生命周期的最后阶段，不仅要对矿产品的性能负责，而且要承担生产到废弃全过程对环境影响的责任，使得企业必须考虑矿产勘探和开采整体对环境的影响。

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