浅论城市新区开发及其对城区经济发展的促进作用

○袁玮

（桂林理工大学博文管理学院 广西 桂林 541004）

伴随着我国城市化水平的提高，城市在经济社会发展中的地位迅速提升。城市由城区组成，每个城区都是一个相对独立的经济主体，城区经济是城市经济的重要组成部分，它们共同构成了一个城市的综合经济实力，城区经济的发展直接关系到城市经济发展的速度和质量，从而影响到我国经济发展的整体水平。

一、关于城区经济

1、城区经济的定义

城区经济一般指以地级以上城市的区级行政区划为地理空间，以区级行政机关为调控主体，以市场为导向，以高效率为特色的地域经济体系。

2、城区经济的特点

城区经济是城市经济的重要组成部分，既有其独立性，又有其相对性。

（1）城区经济的独立性。城区经济的独立性以区级独立财政为标志，通过对独立财政资金的合理分配与使用，进行产业的选择和布局、资源的开发与利用、人才的培养与引进、科研成果的研发与转化、产业结构的调整与优化、硬软环境的创建与完善、市场机制的建立与健全、生态环境的保护与整治等，从而行使管理服务本城区的功能，发展本城区经济。

（2）城区经济的相对性。城区经济的独立性是相对的，城市的地域空间被分化成各个城区个体，各城区个体又组成为一个有机的城市整体。城区经济是城市经济的重要组成部分，是城市经济的主要承载体。因此，城区经济在进行独立发展的同时，还必须遵从整个城市的制度安排、整体规划、产业布局、资源配置、资金分配、产业选择、市场搭建、对外联系与交流等等，其独立性受到一定的限制。

（3）城区经济的重要性。城区政府要为本城区管辖范围内的城市发展提供软硬两个方面的基础条件，从而促进城区经济乃至整个城市经济的发展。而区级政府提供这些基础条件的实力又直接取决于本城区经济实力的强弱，即两者是相辅相成、互为促进的。只有城区经济不断发展、实力不断增强，才能有更多的财力投入到本城区各项社会事业的建设中去，从而促进辖区整体经济环境和人民生活素质的提高。否则对各项事业的投入也只能是捉襟见肘，城区政府服务城市的功能就会大大减弱，也就丧失了城区工作的根本出发点。

二、关于城市新区开发

随着我国对城区经济发展的要求越来越高，发展空间愈来愈不足，新区开发现已成为城市空间拓展和城区经济发展的主要手段，适应了城市规模不断扩大和城区经济发展对土地空间的需求。

1、城市新区的定义

城市新区指在城市以外规划用于重新安置人口，设置住宅、产业、公共服务中心的空间单元，是一个大规模成片开发、相对独立的城市新社区。城市新区应是具有较高品位的现代化新城区，包括教育、体育、卫生、文化、科技、交通等各种社会性基础设施，且都应是高质量的。

2、城市新区的分类

（1）按新区的功能分类，可将城市新区分为住宅区、金融贸易区、工业区、高新技术区、旅游渡假区、综合开发区等几类。

（2）按新区的内涵分类，可将城市新区划分为单一功能和综合功能两种。事实上，现实中的新区大多是多种城市功能的混合，只不过有的新区的某种城市功能特别突出，而有的新区则是多种城市功能齐头并进。

3、城市新区开发的重点内容

（1）政策扶持。城市新区开发是一项综合的社会系统工程，需要各个部门相互配合、协调推进，需要一系列相关政策的综合引导和推动。针对新区开发的不同阶段，可以依次出台相关政策措施来推动新区的建设进程。如在新区开发初期，为鼓励投资者在新区开发建设，政府可给予新区的基础设施经营以财政补贴，制定优惠的财政政策、税收政策或其他政策，以确保新区能有良好的基础设施条件；另根据实际情况，可以采取适当减让地价、减免有关税费等措施，在土地政策、户籍政策、财政税收政策、投融资政策等方面给予适当的优惠等。对重大投资项目建设可实行鼓励政策，允许一次规划、分期建设、分期缴纳土地出让金等，并实行鼓励大企业总部和金融机构入驻的政策，对其建房、租房给予一定的补助等。总之，应加大政策的扶持力度，有效激发城区经济的发展活力。

（2）功能定位。现各城区之间存在产业趋同、无序竞争、重复建设等问题，为避免这些问题，城市新区的开发首先应做好新区功能的科学定位，使资源配置得到有效利用，发挥最大的经济效益和社会效益。新区开发应紧紧围绕各城区的优势和特色，加以准确定位，打造城区特色经济，凸显各城区的不同功能。

特色就是差异，就是优势，就是竞争力，就是生产力。各城区应形成具有各自鲜明特色的支柱产业、优势产业，形成自己的特色企业、特色产品、特色街道、特色文化、特色景观等。由于各城区的区位、功能、区情条件不同，发展的重点和模式也不应相同。有的城区可发展园区经济，有的可发展楼宇经济，有的可发展旅游经济，有的可发展服务经济，有的甚至可统筹发展多种特色经济等。总之，各城区应结合本城区特点，正确定位并科学制定发展战略，集中力量最大限度地发挥本城区的特色优势、比较优势，走出一条具有特色的发展道路，切实提升城区的综合竞争力。

（3）规划先行。新区规划是城市新区各项建设发展的综合性部署，它旨在制定城市新区的经济和社会发展目标，根据功能定位确定城市新区的性质、规模和发展方向，统筹安排城市新区的各类用地和空间资源，综合部署各项建设，实现城区经济和社会的可持续发展。

城市新区规划属于城市总体规划的组成部分，原则上要服从城市的总体规划、新区的规划方案，并要与原有城区规划结合紧密、过渡自然。新区规划的基本原则是节约和合理利用土地及空间资源，并要重视规划的超前性、权威性、严肃性、系统性和配套性。规划是龙头，要有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图，并保证严格实施，才能营造城区的品牌形象，创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本。

新区规划是建设城市新区和管理城市新区的基本依据，是保证城市新区土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现新区经济和社会发展目标的重要手段。只有科学规划，才能正确地指导城市新区建设和管理，有效地提高新区的经济效益、社会效益和环境效益。

（4）完善基础设施条件。作为成片建设的城市地区，应实行综合开发，配套的交通、文化、教育、体育、卫生等公共建筑和市政设施必须同步甚至先行建设。基础设施与配套设施的开发建设对于加快新区的发展起着举足轻重的作用，完善、先进的基础设施与配套设施是新区各项建设和发展的支撑，是决定新区吸引力和竞争力的关键，它将带动整个新区的开发。作为新区的启动工程，基础设施的配套完善可以营造新区良好的投资居住环境，提升新区品位，使新区土地增值，而土地收益又可为新区的建设提供可靠的资金，从而营造良性互动的发展环境。对于重点区域更要加快配套设施的建设，吸引房地产业的集聚发展，做到开发一片，繁荣一片，从而形成辐射带动作用，推动整个新区的建设更上一个台阶。

（5）提高土地使用效益。土地是城区经济和社会发展的空间载体，是不可再生的宝贵资源，城市新区建设应按照“政府垄断一级市场，放开搞活二级市场，提高土地使用效益”的原则进行开发。政府应将新区经营性用地全部纳入储备库，然后通过“招拍挂”的方式向开发商出让，并同时注意调控供应市场，采取适当紧缺供地、饥渴供地方式，做到非饱和供应。这样既保证了新区建设的有序进行，又提高了单位土地的出让价值，提升了新区品位，从而保证新区建设资金的再投入，为新区建设创造了良好的条件。

在提高土地资源运用效率方面，应当积极盘活存量，要求开发商限期开发，按照有关规定在取得土地使用权两年内不开发的，应收回土地使用权重新处置。要优化整合，向空间要土地；因地制宜，向整理要土地；集约利用，向管理要土地。如对农民的拆迁安置，采取集中统一安置的形式，撤村并点，由原来的分散低层安置变为集中建设多层住宅安置。另外，在符合土地规划的前提下增加容积率，从而提高土地的使用效益。

（6）构建多元化融资渠道。城市新区建设普遍面临资金短缺、资金利用效率低、融资困难等难题，要打破新区建设的资金瓶颈，必须按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，构建“投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化”的新机制，建立健全政府、企业、社会等多个投资主体共同参与的多元投资共建机制，积极吸引外资和社会闲散资金参与新区的开发建设，为新区建设提供充足的资金供给。同时创新投融资体制，采取“融资运作、经营生财、滚动发展”的策略，加快新区建设，并进行市场化运作，最大程度地提高资金使用效率。

政府可以充分利用国家支持基础设施建设投入的财政政策，积极争取重大基础设施项目上级拨款和中长期贷款，适度负债建设，通过基础设施及相关配套设施的完善，提高投融资环境，形成良性循环。另外，政府也可通过经营权拍卖转让、资本置换、BOT、TOT和PPP等方式广泛吸收各种民间资本、社会资本及国外资本，参与新区的开发建设。

（7）产业结构升级。作为城市新区要注重城区工业的转型，要由传统型工业向都市型工业转变，创新城区工业形态，大力发展与城市功能、生态、文化、居住、环境等相协调的科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染小、人力资源优势得到充分发挥的新型都市工业。

另外，要大力发展现代金融业、现代信息业、现代会展业，现代咨询业、现代管理业、现代物流业等现代服务业。现代服务业的发达程度是衡量地区综合竞争力和现代化水平的重要标志，“服务富国”已经成为一个世界性的发展方向和竞争的重要战略。通过服务业领域的拓展，增强服务业吸纳就业的作用和能力，提供更多更好的就业岗位，从而使城区服务业成为经济增长的重要力量、就业富民的重要渠道、地方税收的重要来源。

三、城市新区开发对城区经济发展的促进作用

1、有利于拓展城区经济发展的空间

近年来，由于各城区的发展扩张，老城区普遍存在开发强度过大、人口密度过高、建设用地不足、各项成本急升、城市交通运输、市政基础设施和公共服务设施不堪重负等一系列“城市病”的情况，经济发展、生态环境以及增长空间等的相互矛盾越来越突出，已成为制约城区经济可持续发展的瓶颈。城市新区的开发建设拓展了城区经济发展的空间，为城区经济带来了新的增长点。

2、有利于调整城区经济的结构

随着经济的快速发展，城市用地紧张、成本大幅攀升、竞争激烈等情况愈来愈突出，城区经济要持续稳定发展，必须进行用地结构和产业结构的调整。通过城市新区的开发建设，可以有效地改善上述情况，合理有效地使用土地，实现产业升级，淘汰和转移落后的传统工业，大力发展楼宇经济、总部经济、现代服务业、高新技术产业等高附加值产业，提升城区整体形象和城区综合实力，使城区经济效益最大化。

3、有利于加强完善城市功能

改革开放以来，在市场经济条件下，城市开发基于利益动机，过分追求高建筑密度、高容积率，造成了新的环境恶化。城市新区开发的目的就是解决老城区内由于历史原因或发展过快而形成的布局混乱、密度过高、负荷过重等问题，又或为了比较完整地保护古城的特色风貌，在老城区外围进行集中成片的开发建设，以达到疏散和降低老城区人口密度、调整和缓解老城区压力、完善和改善老城区环境等目的，从而加强与完善城市功能，繁荣与发展城市经济，推动城市社会进步。

总之，城市新区开发是一项全新的系统性工程，必须在城市规划的指导和控制下进行，在开发中要坚持政府引导与市场运作的结合，在具体的建设时序上，要注重速度和质量的统一，使其能满足城区经济发展的需求，保证社会、经济、环境三大效益的均衡发展，以新区开发促进城区经济的可持续发展，营造一个协调发展、互利多赢的良好局面。

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