政府审计制度特性浅析

○范颖

（武汉软件与工程职业学院 湖北 武汉 430205）

随着审计工作在我国的不断深入开展和其影响程度的不断扩大，社会对具有经济监督职能的审计提出了越来越高的希望和要求，政府审计活动因此受到社会公众的日益关注和重视。在公共领域，政府治理结构与社会经济的发展存在紧密的关系，许多国家的实践经验表明，政府治理结构是否健全与经济发展缓慢密切相关，而完善的治理结构会促进经济的有序发展。审计界为使得自身继续发展、发挥重大作用、更加为社会所肯定，由此全面提高政府审计工作已成为一种共识。政府审计是指由政府组织、国家权力机关(公众)、审计组织以及其他有关机构集合在一起而构成的为人们所公认的一种制度生活领域。

国家权力机关是审计组织领域中的核心组织，是公众利益的代表；政府是受公众的委托，代理履行公共受托责任的组织；审计组织也是受公众的委托，独立地对政府以及相关组织提出要求，以明确审计各个参与者的责任和权力分布。因而公众、审计组织、政府和其他利益相关者决策审计事务时要清楚所应遵循的规则和程序。同时，还要提供一种结构使之用以设置审计目标、提供达到目标和监控审计的手段，从而形成一定的审计治理结构。

从审计资源效率的角度来看，审计治理结构就是决定审计效果的各种因素在制度上的综合反映，这一制度是以政府治理为前提，以公众和审计组织利益冲突与协调的结果为基础的，体现公众与审计组织共同的选择。不同的审计制度安排，可以促使审计机构与审计人员付出不同的努力，从而激励出不同的政府审计工作质量。而不同的政府审计工作质量对规范政府行为、保护公众投资者的产权安全与促进经济增长具有不同的功能与效果。因此，在一定的审计制度条件下，审计治理的目的仍然是促使审计以及相关组织选择“适宜”的行动，以实现审计资源充分有效的利用。所以合理的审计制度安排可以使社会投资的最佳水平与社会公众利益的最大保障。

审计制度是一种约束审计领域组织之间审计行为的规则，这些规则是人们对审计管理的实践过程不断反复探寻的结果，它有以下几个特点：一是大众性，审计规则至少是符合大众利益的；二是效率性，审计规则必须是有效率的，而没有效率的审计规则是不可能长期存在下去的；三是对审计行为的约束也是基于审计关系人有机会主义倾向的一面。根据审计的特性，这些规则主要有审计权利与职责、审计的独立性、审计的谨慎与能力、审计的透明度与责任约束机制、审计人员的职业化管理体制等。

一、审计权利与职责

审计是依据公众赋予的权力和规定的职责而进行的，审计权力与职责体现着维护公共利益的目标要求。纵观国际上各国审计制度通常都是由最高立法机关或者根据宪法的规定而建立的。审计制度明确了审计组织的形式、权力、义务、职责以及对政府组织接受审计的信息责任要求。审计权力从性质上看，是公共利益维护权力的法律赋予，对政府组织履行公共受托责任的行为具有普遍的约束力。一般情况下，审计授权的法律层次越高，审计制度的实行就越能够得到有效的法律保障。相应的，法律规定的审计职责的范围越广，审计作用的领域就越大。同时在审计体制的安排上，完善的民主法治制度基础上的审计组织向立法机构负责、或者独立行使审计司法权、或者具有超然独立性的管理体制，其拥有的权威性也就越大，审计的职能和作用也就越能得到有效的发挥，审计资源效率也就越高。

二、审计的独立性

审计组织及其人员保持充分的独立性是审计本质的内在要求。相应的，公众与政府之间某种利益的冲突性，以及彼此之间信息的不对称，要求审计组织在履行职责的过程中必须保持公正无私的态度。根据审计职责有效履行的要求，审计的独立性具体表现为审计组织的独立性、审计人员的独立性和审计经费的独立性。审计组织的独立性是审计与公众和政府之间组织关系的反映，要实现审计组织公正无私地履行审计职责，既需要法律对其独立性予以明确，又要求在管理体制上对其独立性予以组织上的保证。在这里，独立性的法律规定是审计组织独立性的前提，而管理体制上的保证是实现审计组织独立性的基础。审计组织的职责是由审计人员来具体承担的，审计人员的独立性是审计独立性的实质性表现。根据审计组织内部的职责分工，审计人员的独立性由审计长（在我国还包括各级审计组织的主要负责人）的独立性和其他审计人员的独立性两部分构成。其中，审计长以及各级审计组织主要负责人的任职条件是决定审计人员能否真正实现独立性的关键因素；而其他审计人员的独立性是指就具体的审计事项而言，审计人员不存在有可能损害独立性的利害关系，并通过“回避”制度来使审计组织与被审计单位保持自始至终的独立性。而可靠的经费来源是审计独立性的物质保证。从审计受托信息责任或受托履行监督职责的关系来讲，公众依法支付审计费用或对审计费用予以财政预算上的保证，既体现了审计需求者付费的公平交易原则，同时也反映了审计独立性的特征。

三、审计的谨慎与能力

公共利益关系的维系是以规范的审计职责行为为前提条件的。审计中，审计组织与人员任何一方偏离审计职责规范的行为，并由此而使公共利益受到损失的，那么其组织与人员就应该受到法律责任的追究。相应的审计组织与人员要避免受到法律责任的追究，就必须提高审计的风险意识，在履行审计职责的过程中，保持自始至终的谨慎态度。审计人员在审计的过程中是否保持应有的职业谨慎态度，主要取决于审计风险的程度。因此，完善的审计责任制度规定，健全的审计责任约束机制，要在运行中有效执行，是审计组织与审计人员保持应有谨慎态度的基本制度条件。审计能力是公众的审计管理能力与审计组织审计能力互动关系的反映。审计制度一般不对公众的审计管理能力提出要求，但在审计规则的制定以及国家权力机关的审计专门委员会组成人员中，都是以审计专家以及审计技术人员为核心而组成的。审计能力的载体是公众和审计人员，无论是对国家权力机关的审计管理人员还是审计组织的审计人员，都要通过制度对其能力的自然情况做出限制性规定，同时建立一套规范可行的审计管理程序和审计程序，并保证其程序得到严格的遵守。另外，国家权力机关和审计组织还要重视审计人员的职业能力培训，建立完善的审计人员培训制度。这样才能保证审计的能力符合履行审计职责的要求。

四、审计的透明度与责任约束机制

提高审计的透明度是公众对审计有效治理的基本信息条件。审计治理结构框架应当保证及时准确地披露政府有关任何重大问题的信息。一个强有力的信息披露制度既是对政府进行社会监督的特征表现，也是公众对政府行使表决权的关键，同时还是公众对审计组织履行信息责任或监督职责行为及其结果监督具典型特征。审计是政府治理的重要基石之一，为了强化政府的责任约束机制，规范其权力行为，促进其职能的市场化转变，需要改变地方审计组织的管理体制，为审计监督职能的有效发挥奠定制度基础。在不改变我国审计行政管理体制总体框架的前提下，需要将省级以下审计组织的管理权上划到省级审计组织，由省级审计组织垂直统一管理，同时进一步加强审计署对地方审计组织的领导。在审计组织领域中公众是审计与政府治理的主体，公众通过审计治理来加强对审计组织的管理与控制，既是促使审计以及相关组织选择“适宜”行为的制度保证，也是加强对政府管理的重要措施。因此，随着我国民主法治制度的逐步完善以及政府职能的逐步转变，国家权力机关要加强对审计组织履行经济监督职责行为的约束与管理以完善审计的治理结构。地方审计组织管理体制的改变，要求地方各级人大及其常委会加强对审计组织行为的约束与管理，建立专门的审计管理机构，同时在制度上明确对审计组织行为约束与管理的程序及其要求。其中，在地方财政预算执行情况审计的制度安排上，要改变其审计报告的主体，由审计组织直接向人大及其常委会提交审计报告。这样既可以避免地方政府对财政预算执行情况审计的干扰，还能够促进审计组织提高财政预算执行情况审计的质量，也为国家权力机关的财政监督提供信息保证。

五、审计人员的职业化管理体制

提高审计管理、监督与信息的生产效率，有效的审计制度环境是审计绩效提高的条件，而提高审计绩效的动力来源于国家权力机关审计管理人员与审计组织审计人员知识的积累与制度的创新。一个能够体现审计职业人力资本管理特征的人员管理体制，是提高审计效率的重要制度保证。因此，按照公务员分类管理的要求，探索和实行国家权力机关审计管理人员与审计组织审计人员的职业化管理体制，是提高我国审计制度总体效率的重要基础工程。

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