政绩过度竞争是发展方式转变的重要障碍

○钟清流

（湖南省委直属机关党校 湖南 长沙 410001）

在中央一再强调转变经济发展方式的大背景下，一些地方经济发展重短期、轻长期，重速度、轻效益，片面追求经济总量的短平快要素投入规模扩张发展方式屡禁不止，已经成为困扰中国经济未来前景的重要难题。发展方式转变至今成效不大的深层原因实际上是制度使然。其中，政府主导经济运行模式下的政绩过度竞争，就是影响发展方式转变的一个重大障碍。

在政府主导经济运行模式下，政绩考核指挥棒对地方官员的经济政策选择和决策行为有决定性影响，当政绩指标排名成为官员晋升的主要依据时，必然会引起为升迁而展开的政绩竞争。客观地说，一定程度的良性竞争有利于经济发展。这也是过去中国经济高速发展的重要原因。然而，由于政绩指标的不完善及由此导致的政绩过度竞争，却使地方政府经济工作出现方向偏差，并且已经显现出越来越多的不良后果，除了基础设施的重复建设、地区产业的结构趋同、招商引资的竞争混乱等问题（5月18日人民论坛）外，还造成经济结构失调、市场秩序混乱和定价权丧失，给社会稳定留下了隐患。

一、政绩过度竞争导致经济结构恶化

经济发展方式转变的战略重点是经济结构的优化，然而，政绩竞争导致地方之间GDP竞赛。资源投入是增加政绩指标最快的方向，现行机制又为各地官员提供了前所未有的人财物调动和整合能力，并且不须承担决策失误造成的经济损失责任。于是脱离当地经济发展水平大手笔投资政绩工程及超前建设，成为官员追求政绩指标最热衷的选项。这也是长期以来地方经济投资过热难以扼制的首要原因。据报道，在中央只批准了230多个开发区的情况下，全国在开发区建设热潮中实际建设各类开发区竟达4200余个，很多都是有名无实，资源浪费严重。而最“典型”的政绩工程莫过于内蒙古年财政收入仅3000万元的贫困县清水河县，居然投资达60亿元搞新城整体建设，最终成为一片烂尾楼。追求政绩最大化的动机使对政绩影响最大的产业成为各地首选。经济规模盲目扩张、重复建设和一哄而上的现象比比皆是，造成产业结构趋同和严重的产能过剩，客观上促成了经济结构的恶化。例如，中国钢铁行业在产能过剩超过1亿吨的情况下，2009年以来新开工项目又同比增长了20%左右。在水泥产能过剩已达3亿吨的情况下，在建的新水泥生产线仍超过200条，还将新增产能超过2亿吨。平板玻璃已拥有的生产线是203条，去年产量为5.74亿重量箱，在由于产能过剩已停产近30条的情况下，2009年在建的玻璃生产线仍有近120条。新能源投资热潮带来的产能过剩，已造成一度红红火火的光伏企业的3/4以上已经倒闭歇业的情况下，仍有一大批光伏项目在建或即将建设。

二、政绩过度竞争造成招商引资竞争秩序混乱

各地方在急于求成的政绩竞争心理影响和过多过滥的开发区竞争情况下，肓目追求招商数量，为争引资项目，拿国家和地方的利益做筹码，招商的门槛越降越低。并且把层层下达招商引资的硬指标作为考核政绩的重要标准，把实际上招商引资竞争演变成低水平的“让利竞赛”，为吸引外资，相互攀比、竞相压价，在地价、厂房租售价格、税收等方面推出了一系列地方性优惠政策。很多地方甚至违背了国家土地、税收法规及中央政府相关政策进行招商引资竞争，造成巨大的资源浪费，经济利益大量外流，经济社会发展也深受影响。可见，以损害国家和地方长远利益为代价换取外资进入，无异于杀鸡取卵。

三、政绩过度竞争导致丧失市场定价权

各地方为争出口份额竞相压价，而争进口又相互抬价，造成“我国在国际贸易体系的定价权，几乎全面崩溃。”（商务部新闻发言人姚坚2010年5月17日），以致于“中国买什么，什么涨价；中国卖什么，什么跌价”成为中国影响力的最传神概括。无序竞争使市场定价权丧失，使中国在国际贸易中蒙受重大损失。中国过度的经济规模扩张推动了国际大宗商品进口价格大幅上涨，如铁矿石，从2002年的30$/T涨到2008年的150$/T，涨了5倍，中国钢企仅因价格上涨就多支出约7000多亿元，相当于同期中国钢铁企业利润总和的2倍多。石油、铜、粮食等大宗商品的进口也面临类似局面。各地为出政绩盲目追求出口数量扩张，甚至下达硬性出口指标，对出口企业给予各种奖励或变相补贴，为争出口价格竞相压价，使国内产业本来就不多的利益大量外流，以至于出现了出口制成品在国外买比在国内买还便宜的现象。各地方竞相压价出口资源性产品，造成了我国有限资源的流失；大量极低价格的工业制成品出口，在很大程度上等于贱卖我国的原材料，从而加剧了我国的资源和环境问题。大量丰富的劳动力是我国的一大优势，但低价竞争出口无疑是建立在更大程度地压低劳动力成本的基础之上，一些出口加工企业工资水平低、劳动时间长、工作环境差，这些都严重损害了劳动者的权益。

四、政绩过度竞争制约自主创新积极性

地方政府出于对经济总量增长的考虑，对本地落后企业进行了政策保护或扶植，使一些重要生产要素的价格被长期扭曲、压低，使得要素价格无法反映其在市场上的稀缺程度。落后企业没有被淘汰的生存压力，也就没有创新求生存的动力。这种不合理的保护本身就是抑制创新动力的根本原因。另一方面，政绩竞争还使地方官员不惜一切手段去推动本地经济发展，包括破坏市场正常秩序和法制的手段，造成国内市场秩序混乱，法制不健全和市场分割。如人为地分割地区市场及本地产业保护，纵容本地企业生产假冒伪劣产品，违规为企业办理市场进入手续或信贷担保等。这使得创新产品、技术、专利等缺少有效保护，率先创新企业的成果将很快被其他企业仿冒，难以收回创新成本或得到应有的回报，影响了企业创新的积极性。

五、政绩过度竞争导致经济畸形发展

地方官员抓经济只关注政绩效果是否显著。例如，各地不约而同地将房地产作为拉动经济的主要动力，推高房价成为政绩竞争中最突出的特点。然而，高房价及随之而来的物价大幅上涨，一方面导致了劳动力成本上升和工资水平上升的强烈要求，使就业形势更加严峻，另一方面，则因出口将逐渐丧失本来就不多的价格优势，产生了日益增强的通胀预期，使中国经济的可持续性面临严峻考验。房价飞涨使多数人买不起房（据社科院调查达85%），不仅提高了居民的生活成本，降低了企业竞争力，拖累了中国经济的有效发展，极大制约了消费需求。同时还严重影响了城市化进程和结构优化的途径，对发展方式转变构成巨大障碍，动摇了经济发展的基础。

政绩竞争无法解决收入差距拉大问题。收入分配不公使国民收入日益向企业和政府集中，居民消费率占GDP比重从1952年的78.9%下降到2008年的48.6%。实事表明，经济增长的蛋糕分配给百姓的比例越来越小，或者说，随着经济的增长，百姓的相对生活水平却在不断下降。农民收入的长期低下，城镇居民收入的增长幅度远落后于经济的发展速度，以及社会保障制度缺失等问题长期得不到根本解决，这种畸形的经济增长实际上早已与其基本目的（改善民生）背道而驰。政绩过度竞争伴生的长期片面追求总量和速度的发展模式，已经使经济面临日益严重的内外制约，造成进退两难的境地。对外，出口已受到发达国家甚至包括很多发展中国家的制约，贸易战和汇率战的苗头已经初现，人民币汇率升值的压力日益增强；对内，中国的基尼系数已过0.5，处于严重两极分化状态，随之产生的“阶层刚性化”特征，极不利于社会和谐。中国社会城乡之间、所有制之间、区域之间、行业之间、阶层之间、利益群体之间，甚至个体之间，在分享医疗、教育、文化、体育、户籍、择业、分配等方面存在的巨大差异和社会不公正现象的频频发生，使“公正”成了构建社会主义和谐社会一道难以逾越的“坎”。深化改革28年至今未见效果的现实，使人民群众对改革产生了疑问，政府的公信力受到严重影响，工资增长赶不上物价上涨的感受已经让不少百姓怨声载道，埋下了社会动荡的巨大隐患，要求加速深化改革维护社会公平正义的呼声日益高涨。发展方式若不转变，不但可能引发比较严重的经济危险，甚至可能由此转化成社会风险。

政绩过度竞争是少数官员利用公权力和国家资源来追求个人（升迁）利益最大化的行为，它本质上是一种腐败，而且造成的损失远大于传统腐败。在最近《人民论坛》对地方政绩竞争效应的一次问卷调查中，大多数被调查者对政绩竞争的效果持否定态度。77%的受访者认为主要的负面效应为发展只见物、不见人，老百姓未得实惠。政绩过度竞争下的经济发展，是一种以浪费资源、破坏环境为代价违背经济规律的畸形发展，难以给多数人带来利益和实惠，这就是多数人对它持否定态度的根本原因。

政绩过度竞争已经成为发展方式转变的重要障碍，扫除障碍的途径是深化改革及改变政绩标准本身并采用科学的考核机制。例如，改变政绩的利益导向，在政绩指标中增加民生民意指标且将其作为重要内容，就能使政绩竞争与改善民生，官员利益与群众利益达到有机的统一，确保以人为本的发展观落到实处；另一方面，还需建立上级考核和民意相结合的考核机制，并在考核方式、考核程序和考核透明度方面充分保证其科学民主性。关键是让民众作为考核的主体，这可以从根本上克服当前政绩考核制度的弊端。只有让民众拥有了考核的发言权，才更有利于维护社会公平正义、保障全体人民根本利益，将政绩竞争引导到为人民谋利益的方向上来，更有效地推动发展方式的转变。

[1]马建堂：居民消费占GDP支出比重下降趋势明显[Z].首届“全球智库峰会”分论坛四：全球储蓄与消费，2009-07-04.