浅析资源税改革

○张德志

（武汉科技大学中南分校商学院 湖北 武汉 430223）

改革开放三十年来，我国经济的持续高速发展是以高能耗、低效率的粗放型经济增长方式为基础。这种以能源过度消耗和环境污染为代价的经济增长方式，使得资源短缺和环境问题成为制约我国当前经济发展的重要因素之一。原有的资源税制体系不能满足我国经济社会发展的需要，资源税费改革势在必行。

一、资源税改革的必要性

1、资源税面临的新环境

（1）国内环境的变化。我国人口众多、自然资源相对不足，同时我国的资源利用率比较低，矿产资源总回采率仅为30%，比世界平均水平低20个百分点，单位产值能耗明显低于世界平均水平，单位资源产出水平相当于美国的1/10，日本的1/20。伴随经济发展和人口增长而来的能耗和环境压力等问题促使我国经济发展方式转轨，节能减排、绿色经济成为我国经济结构转型的目标，资源类产品带来的赢利需要对环境破坏和国民财富流失作出补偿，原有的资源税制已经不能适应国内经济环境变化的需要。

（2）国际大环境的变化。当前，资源短缺与环境问题已经成为制约世界经济发展的关键因素之一。世界各国将能源安全问题提升到国家战略的高度，甚至以战争手段争夺能源，能源的可持续利用将成为各国经济发展研究中的重要命题。

2、资源税制本身存在的缺陷

（1）理论基础有待完善。在我国实行的是以马克思的级差地租理论为基础的“普遍征收、级差调节”的资源税制。这种税制定位与世界范围内“绿色税收体系”的思想相悖，既不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，也不能将资源开采的社会成本内部化，因而无法起到遏制资源掠夺和浪费的作用。

（2）征税范围过窄。我国目前的资源税征税范围过窄，对于未开征资源税的具有生态环境价值资源的开采和利用缺乏税收调控，使得征税资源的价格高于未征税资源，将有可能导致企业为避免税收负担抢夺未征税资源及其后续产品。

（3）课税依据不合理。资源税原有的从量计征的课税依据存在诸多弊端：以纳税人应税产品的销售数量或者自用数量为课税依据，在客观上鼓励了企业和个人对资源的掠夺式开采，使资源税税负与资源价格相脱离，使资源税对应税产品价格变动丧失了弹性。这种方式不能将资源开采的社会成本内在化，不利于企业经济增长方式的转变。

（4）单位税额过低。在此次资源税费改革前，我国资源税税负过轻，占总税收收入的比例呈逐年下降的趋势，2007年资源税税收收入为261.15亿元，占税收总收入的0.57%，2008年这一比例下降为0.56%。资源税负过轻使得企业对资源的浪费惊人、资源利用率低下，不能发挥资源税保护国家资源、调节级差收入的作用。

二、资源税改革的影响

资源税费的改革必然会对我国的生态环境、自然资源、经济社会发展等各个方面产生一定的影响。

1、资源税改革可能产生的有利影响

（1）从宏观经济层面来看。首先，资源税改革有利于我国经济的可持续发展。资源税改革可以提高资源的利用效率，延缓资源枯竭的速度，实现资源使用的公平，为我国经济持续发展提供长久的动力支持。同时提高资源税负，可以增加政府财政收入，为替代能源开发与能源技术创新产业的发展提供财力支持，有利于我国经济的可持续发展。

其次，资源税改革有利于资源的合理开发利用。扩大资源税的征收范围，将不可再生的自然资源以及对生态环境具有重大意义的资源纳入税收的保护体系之中，遏制了企业对不征税资源的抢夺和破坏。同时，提高资源税负，将资源开发利用所造成的生态破坏等社会成本内部化，企业和投资者作为理性的经济人在开发时就会尽可能地提高资源的开发利用率。这一改革又将从量计征改为从价计征，改变了资源产品定价受行政命令调控的局面，建立起资源产品价格由市场调控的定价制度，充分发挥价格在配置资源性产品中的重要作用，鼓励资源的合理开发和利用。

（2）从微观层面来看。首先，资源税改革提高了企业的相关成本，企业可以通过税负转嫁的方式将这部分成本转移出去，也可以通过改进生产技术、提高生产效率的方式将这部分税负进行内部消化。在相关配套措施健全的前提下，企业必然依靠技术进步的优势进行集约型生产，降低资源不必要的浪费，同时也提高了企业持续发展的能力以及在同行业中的竞争力。对消费者个人而言，资源税改革提高了相关产品的价格，间接影响消费者的选择，有利于消费者增强资源节约的观念。

其次，资源税税负的增加提高了当地政府的财政收入，这不仅在一定程度上调动了地方政府开发资源的积极性，而且为当地生态环境的保护和修复提供了更为充足的资金。在另一方面资源税改革可以促进资源丰富地区形成完整的资源产业链，提高当地的经济发展水平，缩小该地区与东部发达省份的贫富差距，有利于当地社会稳定和民族团结。

再次，资源税改革压缩了相关企业的利润空间，企业投资者不得不考虑减少对征税资源的投资而转向利润相对较高的行业，投资方向和投资规模的改变，对其他产业而言是一次机遇，加之政府对可再生能源与能源利用技术创新行业的支持，可再生能源行业将会得到进一步的发展。

2、资源税改革可能产生的负面影响

（1）资源税改革可能会降低产业竞争力，影响进出口贸易。资源税改革增加资源税负水平，这将使得我国资产资源成本密集型产品价格大幅度上涨，削弱我国自产产品在国内的产业竞争力，同时也使我国资源成本密集型产品的出口价格上升。国内资源类企业将面临进出口与国内市场上竞争力下降的压力，部分企业甚至会因此而倒闭、转向或被兼并。

（2）资源税改革可能会引起短期内物价上涨，引发通货膨胀。资源税改革提高资源税税负、增加资源类企业成本，上游开采资源企业可能会通过提高资源价格的方式将税负向下游企业转移。目前我国经济的主要增长点仍然是制造业，能源及基础资源价格的上升，可能会加剧全社会成本推动型通货膨胀，再加上乘数效应的推动作用，会加大政府的调控难度。

三、完善资源税改革的建议

1、对国际经验的借鉴

西方市场经济国家具有以权利金为主体的立体资源税费管理体系，其资源税费体系既包括资源税、资源费，也包括可交易的许可证制度、环境激励补贴以及自愿性方案，形成一种真正意义上的资源耗竭补偿机制。借鉴国际经验我国应从以下方面入手建立完善的资源保护补偿体系：在资源税费改革的基础上，理顺资源税与资源费之间的关系，确立资源税在资源税费体系中的主体地位，缓解税与费重复征收的矛盾；开发配套的激励补贴机制，资源税费改革势必会增加政府财政收入，这就为激励补贴机制的建立提供了财力保障，对企业提高资源利用率、增加高新技术投入的行为进行补贴激励。

2、与其他政策手段配合使用

（1）建立健全资源税税收收入分配体制。就现阶段而言，资源税收入大部分属于中央，地方政府仅取得25%，但资源开采所造成的生态环境破坏支出全部由地方财政收入支撑，难以调动地方政府保护本地区自然资源、生态环境的积极性。应当建立资源税税收收入返还体制，由中央政府将部分资源税税收收入返还地方政府，地方政府利用这一返还资金，建立一整套的资源开发和环境保护补偿机制。

（2）建立规范的监督与约束机制，防止税负向消费者转嫁。我国当前的资源市场价格形成机制并不健全，占有资源的企业在资源价格的定制上具有主导地位。因而，资源开采企业很可能会借机抬高资源产品价格，最终通过转嫁由消费者承担资源税税负。如果税负由消费者承担，资源税的征收就背离了应有的作用，政府只是增加了一项税收收入，既不能调控企业和投资者的行为，也不能起到保护自然资源、促进可持续发展的作用，更不能给消费者带来福利。

（3）大力发展可再生能源，优化产业结构。资源税费改革主要增加了矿产资源企业的税负和成本，作为理性的经济人，投资者可能会缩小矿产资源行业的投资规模，转而投资其他利润更高的资源行业，这对于可再生能源行业而言是一次发展机遇。我国应抓住这一契机，颁布实施有利于可再生能源以及替代能源行业的扶持政策，促进可再生能源以及替代能源形成产业体系。

（4）加强资源税体系建设，协调税费关系。我国现有的资源税体系，既有税又有费，费的征收名目众多，且收入比例远高于税收。费源挤占了税源，不仅扰乱企业的正常生产经营活动，而且缩小了税收的执法空间，在一定程度上造成了重复征收，造成了企业的负担，削弱了资源税应有的作用，不利于资源税体系的建设。因此，在提高资源税税负的同时，应规范资源费的征收和管理，采取税费合并等方式解除税费矛盾，建立完整和规范的资源税体系。

（5）采取一定的税收优惠政策。资源税费改革在推行前期势必会遭到来自各方面的阻力，再加之改革会对一些实力较弱的资源企业造成较大压力。考虑到这些方面，在资源税费改革初期采取一定的税收优惠政策是必要的，它可以鼓励资源企业改进自身的生产条件、提高资源利用效率、发展可再生能源等。因此，在资源税费改革的基础上，对于企业节约能源、环境保护方面的支出以及引进先进设备的支出，在计算应纳税所得额时给予一定的扣除。

（6）推进环境税收体系构建。生态环境保护、经济社会可持续发展的建设是一项持久而重要的任务，不是依靠资源税这一项税种就能解决的问题。开征环境税，与资源税配合发挥作用，建立起完善和规范的大环境税收体系，将使税收的杠杆作用得到较大程度的发挥，构建起生态环境保护的立体税收网络，可以极大地推进经济社会的可持续发展。

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