我国经济适用房制度问题分析——基于转移支付视角

○杨兴权 张文曲

（1、华中农业大学土地管理学院 湖北 武汉 430070 2、武汉市东西湖区国土局 湖北 武汉 430020）

一、引言

始于1998年的城市住房制度改革引发了住房市场的供求矛盾，积压多年的住房需求得以释放，商品化后的住房价格一路攀升，住房支付能力的社会分层问题随之加剧。在房价持续走高的情况下，城市的低收入住房困难家庭已经难以通过购买商品房来解决自身的住房问题，经济适用房政策正是在这种特定条件下得以产生。经过多年发展，经济适用房制度在推进我国城市住房制度改革、调整住房结构、理顺住房价格、完善住房保障体系、解决中低收入民众住房难等方面发挥了重要作用。虽然经济适用房政策给城市中低收入群体带来许多实惠，但在政策实际操作中也出现了一些问题，如有的城市经济适用住房管理存在漏洞，审查把关不严，使有限的资源不能落实到应享受政策的住房困难家庭，经济适用住房的保障性质未能得到充分体现，反倒成了一些群体拥有房产的手段，也为中介机构和某些政府工作人员牟利提供了机会。此外，经济适用房的单价虽然比商品房低，但销售总价相对来说并不低。本来只属于为数有限的低收入阶层的经济适用房，却成为中高收入阶层的购买对象，使其享受了政府提供给低收入者的公共资源。

这些问题的存在，使得经济适用房制度偏离了政策制定的初衷——即解决中低收入人群的住居问题。然而这些问题只是表象，政府的任何一项福利制度出台，总会被一些人追求私利的行为带偏，达不到预期目标，或者使得预期目标大打折扣。经济适用房制度是国家推出的一种以政府主导的（相对于商品房开发的市场主导）福利制度，如果将该制度同政府转移支付的经济原理结合起来分析，可以看出这些问题有其本质的根源。

二、经济适用房制度和转移支付的内在关系

1、经济适用房制度概述

经济适用住房是指列入国家计划，由城市地方政府主导，组织房地产开发企业建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它具有社会保障性质，同时具有经济性和适用性的特点。经济性表现在住宅价格较低，一般为同等区位市场价格的一半，能够适应中低收入家庭的承受能力。适用性则表现在单套面积比较小，一般不超过90平方米，同时在设计及建筑标准上强调实用。一般地方政府在出售经济适用房时实行政府指导价，其售价由政府综合确定并公布。从经济适用房制度设计上看，是政府为解决城市中低收入者住房困难，限定建设标准和接受者应具备的条件，采取减免地价、相关税收等优惠政策，使建设住房的成本降低，进而降低销售价格而使中低收入者能够买得起，是具有保障社会和谐功能的制度。

2、政府转移支付的内涵

转移支付是公共财政的重要内容，是政府的一项财政支出制度。它不以取得商品和劳务作为补偿，是国家宏观调控的重要手段。转移支付通过财政资金无偿的、单方面的转移实现收入的再分配，调节中央与地方分配关系，调节地区间财力分配，缩小地区差距和居民贫富差距，保障社会稳定。目前，不同国家的转移支付制度与本国的政治、经济等具体国情紧密相联，但总体上看，转移支付主要有两种形式：一般性补助（或无条件补助）和专项补助（或有条件补助）。一般性补助是满足地方政府一般财力需要，不规定具体用途和要求。专项补助是根据一定的目的和条件拨付给地方政府用于特定支出的财政资金。

从以上的分析可以看出，经济适用房制度在缩小贫富差距、保障社会稳定方面的作用和转移支付相同，它类似于专项补助，政府将本应正常收取的地价和税费减免，以降低房价让适当的居民购买，通过购买住房进而实现支付向收入较低的人群转移。假设不实行经济适用房制度，按市场正常状况进行房地产开发建设和销售，政府收取正常税费和土地价款，作为财政收入的一部分，政府再将这些财政收入按低收入家庭的具体情况进行分配补贴，其原理将并无两样。转移支付是用资金直接补贴接受对象，而经济适用房制度可以认为是政府的间接补贴，是一种特殊的转移支付。

三、转移支付视角下经济适用房制度的问题分析

1、经济适用房制度对接受者生产动力的影响分析

转移支付是政府财政资金在不同产业、不同群体间的重新分配，它是生产者通过经济活动所产生的税收来实现的。对每一个政府来说，在这样的重新分配中，真正生产的人需要付出（缴税），而政府还要做到不影响他的努力程度和创新动力。也就是说，如果政府要进行转移支付，必定要增加可供转移的收入（如增加税收、出让土地），一方面，提高税收到一定程度会使纳税人努力生产的动力减小，而会有更大的精力放在如何合法地避税；另一方面，高价出让土地也会使得投资者有动力以不正当的方式低价取得土地。这样一来，原生产者可能会不愿努力生产，而想方设法创造条件（包括适用不正当手段）参与政府转移支付的分配。同样地，对于转移支付的接受者来说，如果他们努力工作进而收入增加，他们轻松得到无偿的转移支付就会减少甚至被排除在外，那他们努力工作以提高收入的动力也随之减少而更加乐于保持原状。因此政府转移支付政策如果做得不合理，将会对人们的努力生产产生负面影响。

在当前经济适用房的分配中，一些城市居民具有购买商品房的基础，但他仍不愿努力去购买商品房，而是选择付出代价通过不正当方式去获得经济适用房申购资格。只要他认为获取经济适用房后的收益大于他付出的成本，他绝不会去购买商品房，或者他会努力去购买商品房进行投资，满足其个体的私利需要。更为严重的是，一小部分人这样做，而后会带动很多人这样做，这些不正当行为的成本会越来越大，直到一部分人觉得无利可图而又自愿退出。此时政府建设经济适用房的初衷完全被破坏，而在这一过程中，那些不正当的成本有一部分会成为政府工作人员的寻租收入（这些工作人员有权对申请人的相关材料进行审核）。我们可以思考一下这个问题：为什么政府一直在解决低收入群体的居住问题，但这个群体的数量却越来越大而所建房屋永远也不能满足需求？下面的论述可以找到答案。

2、经济适用房制度对接受者长期收益产生影响

一般来说，政府会为转移支付的接受者制定一个标准，规定接受者必须是某一类人或拥有某些东西、做某些事情。事实上，一旦这些标准确立，人们会立即通过各种方式和代价使自己符合标准，以获得“免费收入”，但他们绝不会顾及为符合标准而支付的代价使得从转移支付中获得净收益减少的事实。这实际上也说明了为什么经济适用房一直在建却永远不能满足特定群体的需求。从经济学的道理上看，就是转移支付接受者为符合标准而竞争，直到将转移支付的大部分收益都消耗掉，其结果就是接受者所获得的净收益会显著低于当初转移支付的数量。

我国目前各级政府对经济适用房的接受对象都有制定标准，这是政府的一项制度。然而随着时间的推移，社会群体中不正当的竞争也在逐步侵蚀政府的这一制度对接受者的长期收益。一方面，近年来房价快速上涨，很多真正需要住房的人买不起房，价格相对便宜的经济适用房成了市场追捧的对象；另一方面，经济适用房有严格的准入资格，不要说没有资格的人，就是达到申购条件的人也未必能获得房号。于是，不正当的潜规则大行其道。如某市经济适用房6连号事件，姑且不论这6个申购户是否具备购买经济适用房的资格，就算是符合购买资格，如果不付出相应的代价，是不可能摇到房号的，而这些成本本应是政府给予低收入家庭的补贴，但现在却被市场的不规范给侵蚀掉了。

四、结论及建议

1、结论分析

一个社会或个人要获得财富可以通过两种方式，生产和掠夺。任何政府当然鼓励生产而抵制掠夺，但市场经济中人的理性及其选择告诉我们，只要政府有转移支付，便会导致人们花费更多的时间和成本以获得这些无偿的转移收入，且人们在争夺转移支付的“蛋糕”时，定会消耗掉一些本应用于创造财富和增加生产的资源和时间，甚至为社会腐败埋下种子，这对于真正的生产者（转移支付来源于他们上缴的税收）来说，是一种变相的掠夺。

目前，经济适用房制度在实行过程中出现的一些问题根源便在于此。尽管政府的出发点是好的，想为城市低收入家庭提供一些福利，但由于各方面的因素，出现了种种难以控制的违规现象，使该制度的初衷被违背，同时也给国家造成了经济损失。此外，政府也必须明白，在“理性”社会，个人往往能作出比政府更明智的投资选择，因为个人用的是自己的钱且必须承担风险，而政府决策者用的是财政资金，其政策制度的成败对于决策者个人的财富是没有影响的，相反他们甚至可以从这些政策制度中获取个人利益。其实在市场经济中，所有个人都依理性行事，但这些个别行为最终会积聚为集体灾难。

2、政策建议

（1）减少经济适用房建设，加强廉租房的建设供应。考虑到政府的目标是要改善城市低收入群体的居住问题而不是让其拥有住房资产，廉租房建筑面积相对于接受对象来说比较适中（不是现在有些经济适用房的大户型），租金低，目标人群易于承受。经济适用房虽然单价较市场价格低，但总价和必要的装修仍会超出低收入家庭的承受能力，如果他们贷款买房超前消费，其不稳定的收入即使银行放了款，也会为不良贷款埋下伏笔，而如果银行催款，定会对他们的心理和行为产生影响。从另一个角度看，这部分低收入者在城市中属于少数，他们的努力生产与否对于政府税收的贡献很小，但政府如果大量补贴他们则会对其他生产者产生影响。这样适当的补贴，政府既实现了安居乐业和社会稳定，又实现了经济发展。

（2）从前面经济适用房和转移支付的关系来看，政府应对低收入群体租住廉租房的租金采取直接补贴。政府可将原经济适用房用地采用正常的情况进行出让和开发，这样一来，地方政府不会损失出让土地的财政收入和正常的税收，开发企业不再受经济适用房的相关限制，原来的经济适用房市场和商品房市场归于统一，而低收入群体将从租房中直接享受政府补贴。这样还可以将中等收入者排除在补贴范围之外，廉租房对于希望拥有房产的中等收入者不具备吸引力，他们完全可以通过努力工作而购买价格适中的商品房，这样也减少了对低收入者的挤出效应。此时政府补贴的对象较之以前大大减少，这不但降低了政府的财政支出，也避免了不正当行为对政府给予低收入者的长期收益进行侵蚀。

[1]刘小平：北京经济适用房供给中存在的问题及对策分析[J].经济师，2009（1）.

[2]詹姆斯D.格沃特尼等著，陈强兵等译：经济学常识[M].陕西：陕西师范大学出版社，2007.

[3]段超杰：经济适用房政策的博弈分析[J].现代商贸工业，2009（5）.