浅析武汉城市圈“两型社会”建设的制度创新特色

○顾晓焱

（武汉市社会科学院）

国家把“资源节约、环境友好”型社会综合配套改革试验的权利赋予武汉城市圈，就是希望武汉城市圈先行先试，率先发展，在突破体制瓶颈、转变发展方式、完善市场经济体制等多方面进行体制机制创新，为全国范围的改革创新积累经验。武汉城市圈以科学发展观为指导，围绕“两型社会”建设总体方案，积极探索新的体制机制，形成了一系列有特色的创新举措，具有操作性强、突出综合配套性、强调市场化原则与手段、上下联动、利益兼顾等特色。

武汉城市圈是以武汉市为中心，由武汉及周边100公里范围内的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、天门、潜江9市构成的区域经济联合体。2007年末，国家发展和改革委员会正式批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，这是党中央在我国改革和发展进入攻坚阶段做出的重大战略决策。我国的发展阶段、新的国际环境、能源资源环境的约束等，都决定了中西部地区不应重复东部沿海以巨大的环境代价为成本快速实现工业化与城市化的道路。国家把综合改革试验的权利赋予武汉城市圈，就是希望武汉城市圈先行先试，率先发展，在突破社会经济发展的体制瓶颈、转变发展方式、解决经济社会深层次矛盾、完善社会主义市场经济体制等多个方面进行体制机制创新，积累“武汉经验”。按照党中央、国务院关于“两型社会”建设总体战略部署的功能定位，武汉城市圈以科学发展观为指导，围绕国务院批复的“两型社会”建设总体方案，积极探索新的体制机制，形成了一系列有特色的创新举措，具有可操作性强、突出综合配套性、充分运用市场化机制与手段、上下联动、利益兼顾等特色。

一、可操作性强

国务院正式批准的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》（简称《总体方案》）是指导改革试验的纲领性文件。围绕《总体方案》，湖北省编制了5个专项规划，制定了6个配套支持政策、5个一体化重点工作实施方案和改革试验3年行动计划，策划了1个重大项目清单，形成了完备的推进试验区建设的具体实施框架体系——“56531”实施框架。5个专项规划是发展的蓝图，6个配套政策是支持改革发展的保障，5个工作重点是抓手和切入点，3年行动计划是改革试验分步推进的步骤和可操作性的意见，1个项目清单是落实具体工作的实际载体。这个完善的实施框架，把《总体方案》的内容和要求层层落实，使得“两型社会”建设的制度创新落到了实处。

二、突出体制机制创新的综合配套性

改革步入深水区，进入到“牵一发而动全身”阶段，一个单项改革往往牵涉到多个利益主体，遇到多个方面体制上的束缚与障碍。因此，现阶段的体制机制创新的难度与复杂性往往超出预料，武汉城市圈改革突出了体制机制创新的综合配套性。

1、重点创新领域内容综合配套

城市圈综合配套改革涉及领域广泛而庞杂，是一个重大的系统工程，《总体方案》明确了城市圈综合配套改革主要进行资源节约、环境保护、科技创新、产业结构优化升级、统筹城乡发展、节约集约用地、财税金融、对内对外开放、行政管理体制这“九大领域”的体制机制创新。九大创新领域本质上有很强的交叉性和关联性：环境保护与资源节约本身密不可分，只是各自的创新侧重点有所不同；产业结构优化升级与统筹城乡发展的实质是新型工业化、新型城市化道路，本身蕴含着环境污染小、资源消耗少的内涵；而科技创新是整个“两型社会”建设的引领和支撑。促进“两型社会”建设的财政金融及投融资体制机制创新，有利于对内对外开放的体制机制创新、行政管理体制和运行机制创新，是增强这六个重点领域和关键环节改革突破的配套支持。因此，这“九大”重点创新领域的选择充分体现了创新领域的综合性与配套性。

2、综合配套编制专项规划

湖北省编制了“一总四专”五个专项规划，作为综合配套改革的龙头。专项规划包括武汉城市圈空间规划、产业发展规划、综合交通规划、社会事业规划和生态环境规划。这五个规划具有配套性，空间规划相当于武汉城市圈的总体规划，交通是基础，产业是重点，社会事业是特色，生态环境是保障。空间规划的编制，首次把主体功能区规划、城镇规划和土地利用规划有机结合在一起，空间上协调落实城镇建设、产业园区、农林生产区、各类保护用地、交通与重大基础设施的规划布局，形成城市圈城乡空间的总体布局。综合交通规划包括铁路、水路、公路、空中的信息化规划，突出了综合性。通过点、线、面结合，以及各种运输方式相互衔接，形成把城市圈有机联系在一起的综合性交通系统和信息系统，为城市圈一体化提供物质载体。产业发展规划首次将三次产业系统规划，并体现了产业间的融合发展，突出城市之间的产业分工与合作等。社会事业规划是按照全新理念编制的，突出九市的社会事业资源联动共享，通过整合区域内的社会事业各类资源，实现优化配置、集约利用，促进公共服务均等化。生态环境规划第一次将生态建设、环境优化统筹考虑的规划，突出城市圈生态功能和生态资源承载力的整体提升。

三、强调市场化原则与手段

区域经济联合体的形成，其内在动力是市场机制的作用。武汉城市圈体制机制创新的实质，就是综合运用价格、税收、财政、金融、土地、行政、法律、产业等多种杠杆和手段，打破行政壁垒，形成一个有效的市场机制，通过将“资源节约，环境友好”制度化、规范化、法制化，引导市场主体自觉转变增长方式，走上一条新型工业化、新型城市化的发展道路。

在《总体方案》中，多个重要领域都将建立健全市场运行机制作为改革的重点内容。如在资源节约领域，总体方案指出要改革资源产权制度，营造公开、公平、竞争的资源市场环境，形成统一、开放、有序的资源初始产权配置机制和二级市场交易体系。推进资源要素价格等相关改革，建立体现资源稀缺程度及环境恢复成本、市场主导的资源价格形成机制。完善差别化能源价格制度，建立绿色电价机制。推进城市水业改革，走城市水业产业化的新路。居民生活用水实行阶梯型水价，非居民用水实行超计划、超定额加价收费，建立节约用水机制等。环境保护领域要加快实施排污权许可制度，探索建立主要污染物排放总量初始权有偿分配、排放权交易等制度，尝试建立圈域污染物排放权交易市场。创新排污费征收使用管理模式。改革和完善城市污水和固体废弃物处理费征管办法。借鉴国际先进经验，探索建立垃圾分类、收集、运输、处理体系。在节约集约用地方面，要探索完善城市土地储备制度，编制土地储备计划，建立土地储备基金，改变土地储备模式，增强政府对土地市场的调控能力。推行城市土地投资强度分级分类管理方式，整合圈域内土地有形市场，规范土地一级市场、二级市场运作等。

四、省部联动、省市联动特色鲜明

1、省部联动是城市圈体制机制创新的一大特色

武汉城市圈作为国家综合配套改革试验区，根据国家赋予的权利，除金融、财税、土地3个领域需要按程序报批，资源节约、环境保护、科技创新、产业结构优化升级、统筹城乡发展以及对外开放等方面的机制创新，试验区可以“先行先试”。但是在具体改革实践中，一些体制机制创新需要具体的国家政策配套，建立省部合作机制为国家从政策上、项目上、资金上给予武汉城市圈支持，提供了广阔的空间、重要的工作平台和畅通的对接渠道。自2008年以来，湖北省直各部门和中央在鄂单位积极主动与国家部委衔接，采取多种形式推动建立部省合作共建机制，争取国家部委和单位在武汉城市圈开展各项改革试点，协调支持重大改革事项、重大项目、资金和政策。目前，与省政府签订合作协议或备忘录的国家部委和单位达到51家，在铁路、交通、教育、卫生、金融等方面已得到特别关注和重点支持，部省合作共建的政策性作用已经显现。如城市圈四条城际铁路已经开工、武汉新港已进入实质性建设阶段、武汉区域性金融中心初见雏形等。

2、建立省市联动机制，有效推进跨行政区的区域联合

武汉城市圈九市中，武汉市是城市圈龙头和改革试验的核心区域，要在建立资源节约和环境友好的体制机制上率先突破，其他八市要选择重点领域和关键环节，主动改革、大胆试验，做好与武汉市的衔接互动。为保障九市统筹协调、衔接互动，湖北省开展了市圈政府间协调联动机制试点，包括以下几种方式。

（1）开展互访考察，形成政府间的协商机制。圈内九市各城市通过高层领导互访考察、专家研讨会、情况通报会、项目协调会等多种形式，加强城市间交流合作，推动企业和项目合作。

（2）建立联系会议制度，完善部门对接机制。武汉城市圈9市先后建立了发改委主任联席会、经委主任联席会、建委主任联席会、工商局长联席会、交通局长联席会、人事局长联席会、教育局长联席会等制度，每半年或一年召开一次会议，并签署了《产业合作多变协议》、《武汉城市圈城市环境保护合作宣言》、《维护农民工合法权益联盟》等重要的合作框架协议。

（3）互派干部交流、挂职。湖北省组织部门为服务城市圈“两型社会”建设，将城市圈九城市互派干部交流、挂职纳入全省“十个一批”干部交流挂职计划。湖北省教育厅还将专门设立资助岗位，支持和鼓励部属高校选派专业人才和管理干部，到结对省属高校挂职担任院长等职能部门负责人。

五、兼顾利益协调

富有活力的区域经济联合体的形成，需要打破现有城市各自为阵、封闭发展的模式，通过基础设施一体化、产业发展一体化、城乡一体化、市场一体化、环境保护生态建设一体化等手段，充分发挥比较优势，实现城市圈资源要素的优化配置。而城市圈的产业转移和优化布局、社会事业联动共享、环境共同保护治理，都会遇到现行体制机制的障碍，其中最突出的障碍是已经形成的行政壁垒，而行政壁垒的形成主要是个利益问题。针对这些问题，湖北省出台了推进武汉城市圈建设的财税政策，协调产业转出转入城市的税收利益问题。有些问题采取一事一议的办法，通过市与市之间的相互协商来解决。有些问题则通过省一级层面来统筹安排资金，协调地方利益。总的原则是保证既得利益，增量共享分成，实现共赢。