浅议政府非税收入规范化管理

○金润华

（辽宁省营口市鲅鱼圈区财政非税收入管理处 辽宁 营口 115007）

浅议政府非税收入规范化管理

○金润华

（辽宁省营口市鲅鱼圈区财政非税收入管理处 辽宁 营口 115007）

当前，加强政府非税收入管理，创新政府非税收入管理体制，增强政府宏观调控能力，已成为现实需要。对此，本文分析了现行政府非税收入管理中存在的问题，并在充分借鉴和吸收国内其他省市政府非税收入管理改革的成果和国外市场经济国家的管理经验的基础上，提出了加强政府非税收入规范化管理的措施。

政府 非税收入 管理 对策

作为税收收入的必要补充，政府非税收入是财政收入的重要组成部分，也是政府提供准公共物品和特定公共服务的主要来源，它在促进地方经济社会发展中发挥着重要作用。但我国非税收入长期处于认识不统一、机制不完善和管理不规范的状态。加强和改进政府非税收入管理，理顺其分配关系，进一步健全规范的非税收入法制建设和运行机制，加快综合预算管理，增强宏观调控功能，是政府非税收入规范化管理的必然要求和选择。

一、现行非税收入管理存在的问题

虽然各级政府在加强非税收入管理方面进行过许多探索，并取得了一定成效，但随着我国财政改革的不断推进和深入，现行的非税收入管理办法已不能完全适应新的要求，逐渐呈现出多种问题，主要表现在以下几方面。

1、非税收入的规模偏大，占财政性资金的比重过高

随着我国经济的持续快速增长，政府非税收入的规模和在财政收入所占的比重不断扩大。据有关资料显示，我国地方非税收入和中央非税收入约占本级财政收入的45%和15%，在一些经济落后地区，非税收入甚至还超过税收收入。非税收入的比重过大，不仅会使税收收入在我国的主体地位受到严峻挑战，也严重削弱了财政收入的真实性。此外，政府非税收入的名目多样，造成一方面地方财政过度依赖非税收入，严重影响了科学、教育等社会事业的正常发展，另一方面社会上抱怨乱收费、负担重，不利于我国社会主义经济的发展。

2、多方征收、多家使用、多头管理问题突出

我国现行非税收入的征收管理体制呈现出“多方征收、多家使用、多头管理”的特点，这主要是因为政府非税收入目前仍由各执收执罚单位分散征收，政府非税收入的所有权、使用权和管理权尚没有真正归位，征缴管理模式难以统一。这种多头控制、多头管理、相互交织的规定看起来非常严格，但在实际执行中往往存在很多漏洞。如在利益驱动下，执罚单位或部门违反国家规定自立收费项目；还有一些单位或部门擅自将行政事业性收费转化为经营服务性收费为本部门谋求利益，非税收入执收行为不规范，征管主体多元化，往往造成收入流失、分配失控、管理脱节、监督失灵，同时也增加了非税收入管理的成本，降低了管理效益，且不利于财政资金的统筹安排。

3、非税收入管理不到位，资金使用效益低

现行非税收入主要实行的“收支两条线”的管理方式，没有真正触及到执收执罚单位的利益，非税收入仍然是“谁收谁用、多收多用、多罚多返”，且部门收支“明脱暗挂”问题突出，没有做到“收缴分离、收支分离”。一方面在非税收入规模不断扩大的同时，“乱收”与“缺收”现象并存。如有些非税收入项目的征管环节不规范，不能做到应收尽收，随意减免、应收不收。还有的部门的非税收入管理仍采取计划任务下的旧方式，将征收规模与个人奖惩挂钩，从而导致为完成任务而多收的现象比比皆是，严重影响了政府的形象。另一方面，受传统的“重预算内轻预算外”习惯影响，非税收入大多没有全额进入预算范围，而且财政部门在部门预算安排上一般采取“先非税后预算”，根据收入的完成情况来编制部门收支预算，这样各执收单位一般不愿把非税收入的基数定得过高，从而导致非税收入预算管理流于形式，资金被用于公用事业发展和经济建设的比重很小，结果往往导致政府调控乏力，资金使用效益不高。

4、非税收入票据管理手段落后

一是票据种类的繁多。一方面不仅增加了票据的印刷成本，而且增大了票据管理的难度，另一方面，各种票据在部门、单位之间分散使用，容易造成票据混用，从而导致以票管费作用无法发挥，即不能通过票据的使用情况来准确核定部门、单位的收入状况。

二是票据印刷科技含量较低。现行非税收入票据的印刷采用的是普通印刷方式，票样没有使用特殊工艺制版，也没有采取任何防伪措施，易被仿制，从而造成假票泛滥。

三是票据核销方式落后。现行非税收入票据管理采用的“分散使用，统一核销”的人工核销方式不能做到全面清理、核销并从中发现违纪问题，易形成管理漏洞，且费时费力。

5、法制和监督制度不健全

长期以来，政府非税收入在我国经济建设和各项事业发展中发挥了重要作用。但是，截至目前，在立项、定标、征收、票据管理和资金使用等各个管理环节上，政府非税收入的管理尚没有一套规范、系统的覆盖全国的统一的法律法规，法制化进程明显滞后。虽然早在2004年财政部就印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，之后也制定了一些标准审批、项目审批、预算管理方面的办法，但是，各省现有的规章制度仍仅仅停留在部门规章的层次，其权威性、严肃性不够，法律效力较低，与政府现行非税收入规范化管理的要求差之较远。因此，即便从这方面来说，政府非税收入管理仍然缺乏一套立法层次较高的监管制度、法规制度体系。

二、加强非税收入规范化管理的对策

针对现行政府非税收入管理中存在的上述问题及影响因素，借鉴国内各省市改革试点经验以及国外经济发达国家的成熟经验，笔者特提出如下对策和建议，以期对政府非税收入的规范化、科学化和法制化管理提供一点浅见。

1、强化对非税收入规范化管理重要性的认识

非税收入同税收一样重要，都是财政收入的重要组成部分。此外，它和税收收入一样具有相同的财政收入属性，在宏观调控和资源配置中扮演着不可或缺的角色。要增强非税收入“所有权属于国家、使用权归政府、管理权在财政”的意识，进而明确非税收入是国家财政收入的有机组成部分，不能作为单位或部门的自有收入，必须由财政部门统一归口管理。

2、完善政府非税收入管理的配套改革

（1）建立科学的地方税体系。要建立比较科学合理的地方税收体系，向地方分享地方税立法权，使地方政府具有一定的立法权限，如一定的地方税目、某些税种的开征与否的决定权、税率减免和调整权利。

（2）推进行政管理体制改革和政府职能转变。导致我国非税收入居高不下的一个重要原因是政府的事权没有得到足够的财力保障，需要收费等非税收入的支撑。因此要进一步加快机构改革的步伐，并正确界定政府与市场之间的关系，转变政府职能，确保政府承担事务的财力供应。

（3）规范非税收入管理应与预算管理制度改革配套进行。当前我国在政府预算编制执行监督等方面尚存在不少问题，主要表现在综合预算制度的不健全。虽然近几年各地逐渐加大了部门预算的编制改革力度，但大部分的非税收入还没有被融入到部门预算中，没能形成真正意义上的部门预算。因此要坚决推行综合预算制度，深化部门预算编制改革；与此同时，要努力创造条件，逐步将非税收入纳入预算管理体系。

3、建立完善的以“收缴分离”为核心的非税收入征收管理体系

（1）建立健全财政集中收付制度和国库单一账户体系。财政集中收付制度和国库单一账户体系既是财政管理制度改革中十分重要的基础工程，同时也是深化“收支两条线”管理改革的重要措施保证。

（2）采取“票款分离”方式。采用“票款分离”，即：政府非税收入收缴时，由执收部门填制统一的专用缴款通知书给缴费单位或缴费人，缴费单位或缴费人持缴款通知书到指定银行办理缴款手续，再由银行集中划到财政部门开设的财政专户或国库。采用这一方式，有利于遏制自定收费标准和自立收费项目等乱收费行为；实现非税收入规范化管理，并能从管理上、制度上扭转随意挪用、占压财政资金，此外还有助于实现政府非税收入信息的科学化和规范化。

（3）加强非税收入票据管理。针对现行收费票据存在的种类繁多、使用不规范等的问题，要尽快改革现行收费票据的设计、监制、领用、核销制度等，并减少票据种类，原则上仅保留政府非税收入一般缴款书、罚没收入票据等。

（4）完善非税收入收缴管理信息系统。中央和地方可建立和共用一套非税收入得收缴管理系统，通过银行代收和相关应用软件的不断完善更新，实现非税收入信息网络化、智能化、科学化和规范化的管理目标。

4、加快非税收入管理法规的立法进程

统一政府非税收入管理制度，规范非税收入管理，必须尽快研究制定《政府非税收入征收管理法》，从法制建设入手，健全法规制度，以法律法规来明确政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等，确保使政府非税收入管理的每个环节都被纳入法律范畴之中，真正使政府非税收入管理走上法制化轨道。

5、建立健全非税收入监督机制

要把非税收入作为财政监督的重点，建立多层次的监督管理制度，切实加强对政府非税收入的监督。第一，各级政府要实行政务公开，建立和完善收费公示、收费举报、收费稽查、责任追究和违规处罚等监督管理制度，实行挂牌收费，使缴费个人和单位心中有数；第二，定期向人大报告，并自觉接受人大、审计和社会中介机构对非税收入的监督，使非税收入的管理逐步规范化、法制化；第三，加大查处力度，对乱收、乱罚、截留、挪用等违纪行为要给予严厉的处罚；第四，在监督内容上，不能仅停留在对是否存在“坐收坐支”、“三乱”等违规问题的监督，还要监督非税收入的财务管理、预算管理和资金使用情况等。

三、结论

政府非税收入是各级政府财政收入的重要组成部分，如何加强和规范我国政府非税收入管理，是我国当前财政经济工作亟待解决的问题。本文围绕这个问题进行了分析探讨，提出要实现政府非税收入的规范化管理，必须要建立规范化的非税收入征管体系，将非税收入纳入预算内管理，逐步取消各类预算外资金，同时继续推进和深化“收支两条线”改革，使执收单位的收与支实现彻底脱钩。此外，还要加强政府转移支付制度的建设，切实解决地方基层政府财力不足的现实困难。只有这样，才能有效推进我国规范的政府非税收入体系的建立，促进政府非税收入的良性有序发展。

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[2]楼建成、涂泽慧：非税收入征收管理规范化探讨[J].经济研究导刊，2010（22）.

[3]车彩玲、马刚：非税收入高增长的政策效应分析——以甘肃省张掖市为例[J].预算管理与会计，2010（5）.