中国企业对外直接投资的动因及国内政策环境分析

苗洪亮

(呼伦贝尔学院经济管理学院,内蒙古 呼伦贝尔 021008)

20世纪60年代,人们担心美国的跨国公司会买下整个世界。20世纪80年代和90年代,日本取代美国成为对外直接投资的巨头。今天,中国的对外直接投资正吸引着世界各国的目光。中国的对外直接投资无论从总量上还是从范围上都已具有一定规模,并且开始逐渐影响国际直接投资的现有格局,甚至影响到国际关系。然而,中国的对外直接投资起步较晚,并且国内企业在开展对外直接投资过程中一直面临各种阻力。

一、中国企业对外直接投资的动因

(一)自然资源企业:资源导向

自然资源领域的对外直接投资在未来一段时间仍然会是中国对外直接投资的重要组成部分,尽管相对会有所下降。由于受国内资源储量的限制(除了煤炭),中国资源型企业对于境外投资具有极大的兴趣。由于资本制约以及符合共同利益的需要,全球范围内的采矿业为中国企业提供了绝好的机会来控股知名的经验丰富的企业,这些企业往往位于澳大利亚和加拿大,而非不稳定国家的高风险项目。

(二)重工业企业:生产外包

自2002年起,中国重工业的生产能力得到了急速的扩张,带来丰富的工业产品的同时也产生了一些问题,重工业需要巨额的资金支持但在创造就业方面作用有限,引发环境问题以及加重能源安全问题。新的增长方式使资本从重工业部门转移到中国更具有比较优势的劳动密集型的轻工业和服务业部门。就重工业部门而言,中国将更加依赖进口,这不但符合传统的比较优势理论,还有利于中国最小化能源足迹并减少生产中二氧化碳的排放量。近10年中国重工业的发展加重了能源消耗,同时不得不通过长途运输将原料(如铁矿石)和能源资源运往加工地进行初加工。不断增加的运输燃料成本和二氧化碳减排政策的实施会刺激产业链的调整,从而使初加工的过程更接近资源产地,最终达到减少二氧化碳排放的目的。“Made in China”将会被“Made by China”所代替,因为中国的公司正在境外建造熔炉、精炼厂和其他一切重工业生产设备,并且这个过程受到政府的鼓励。在过去的5年,中国在重工业部门的投资以年均30%的速度增长,这样的增长率很可能会维持下去,但会有很大比例的投资转向境外。

(三)制造业企业:寻求价值链中另外80%的部分

如前所述,重工业将保持其在中国对外直接投资中的比重,然而制造业对外直接投资也将展开。中国已经没有办法通过扩大生产规模来获得收益,规模经济效益已经消耗殆尽,国际市场需求增长缓慢甚至停滞不前,并且其他低工资国家正从中国手中夺走低端产品的市场份额。为了应对全球金融危机,中国的制造业必须争取在价值链中获取更多的利润。例如一种由中国制造并出口的产品,中国的厂商只能够从中获得不足20%的最终产品利润,剩余的部分被价值链下游的分销商、营销机构、零售商以及其他客户关系主体,或者是被价值链上游的产品设计、质量控制、采购、品牌授权和研发环节所分享。此外,中国厂商将通过改善生产运作来争取更多的利润,这个也要通过对外直接投资来实现。难以模仿的具有高附加值的经济活动包括知识产权、品牌所包含的无形资产价值以及具有跨国经营能力的人力资源,这三个关键因素是OECD国家所富有的,而中国则相对缺乏。

改善中国制造的品质和争取更多的产品价值链中的利润份额,强有力地推动着中国企业走出去的步伐。新一轮的中国对外直接投资将瞄准营销网络、零售、管理、高技术人才以及其他专业人力资源和国外品牌。

(四)服务业企业:突破为贸易服务的局限

中国服务业企业的对外直接投资正在飞速发展,但其并非局限为贸易服务。对中国国内已经发展壮大的服务产业,中国企业可以将其优势扩展到国外,建筑业就是个很好的例子,中国企业已成为国际基础设施建设领域重要的参与者,赢得了许多大项目,如沙特阿拉伯的New Medina-Mecca Railway Line铁路项目。中国服务业的海外收入从2002年的110亿美元增长到2008年的570亿美元。但多数高附加值的服务业(卫生保健、金融、信息技术和保险业)在国内的发展才刚刚起步,中国企业不会过多地参与国际竞争。

二、中国对外直接投资政策变化回顾

相对于几十年前中国提出要发展对外直接投资时的政策框架而言,上述企业的商业动机和国家宏观经济推动力量正在影响着中国政策的调整。改革开放伊始,限制企业对外直接投资以促进国内资本积累和平衡外汇资金的分配,因此便形成了国家干预的政策框架,只向部分国有企业敞开对外直接投资的大门。20世纪90年代末期的亚洲金融风暴和中国加入WTO使中国深刻地意识到参与经济全球化和开展对外直接投资的重要意义。1999年提出的“走出去”战略以及随后几年的贯彻执行,形成了政府对跨境投资的更多的支持和鼓励。过去十几年中国国内政策的转变可以概括如下:

(一)从直接领导到调节

过去中国政府直接控制着绝大部分公司层面的海外投资决策,这种控制通过代理或是审批程序实现。现在政府越来越多扮演的是调整者和公断者的角色,将企业对外直接投资的评估交由专业公司或管理机构来完成,这一趋势在很多其他经济领域也有所体现。政府职能转变还远未完结,因为政府仍在很大程度上干预一些重大交易。

(二)放松和下放核准权限

国家管理机关开始渐渐放松核准程序,普遍将权力从中央下放到地方。2009年5月1日生效的《境外投资管理办法》,简化了对外直接投资核准程序,缩短了审批时间,同时向省级商务主管部门下放了部分投资的审批权限,商务部仅保留对少数重大境外投资的核准权限,以2008年核准件数估算,大约有85%的境外投资核准事项交由省级商务主管部门负责。

(三)从消极措施到积极措施

随着中国企业对外直接投资门槛的降低,政府出台了一系列支持企业“走出去”的政策措施。包括为企业提供相关服务(例如提供风险评估和保险),激励政策(例如提供补贴和减免税收),拓宽海外融资渠道,以及派代表团帮助企业解决对外直接投资中可能出现的问题。同时这些支持性举措还被进一步地方化,绝大部分省份都设有专门机构和相应的预算支持企业“走出去”。

(四)放松资金控制,拓宽融资渠道

国家外汇管理局已经逐渐放松对资金的控制,为企业使用外汇提供了更为宽松的环境,同时企业也获得了更多筹集资金的机会。其他各级政府部门也都积极为企业海外投资提供筹资便利。从2008年12月起商业银行就开始被允许为企业海外并购提供贷款。一些特定的大企业可以向其海外分支机构提供贷款,并且允许企业向其产业链上游或下游企业进行直接投资。2009年,中国首次允许公司在国内发行以美元标明面值的债券。这一系列改革措施将帮助大公司筹集资金,但是中小规模企业和私营企业海外扩张仍然受到很多限制。

(五)广泛运用外交手段

到目前为止,用来形容中国对其他发展中国家直接投资最多的词语就是“无附加条件的”,这与经合组织国家的投资者形成鲜明对比,这些国家的对外直接投资往往伴随地缘政治或社会经济目的。但中国政府已经意识到这种无附加条件的对外直接投资模式是有成本的,东道国的反华情绪和来自第三国政府以及非政府组织的担忧引起了中国国内的辩论,争辩各方包括中国软实力研究中心、外交部和那些呼吁给予海外投资最大准入的相关方。结果使作为推动中国对外直接投资发展的外交政策手段变得越发的复杂,包括有条件的海外发展援助,政策性银行的贷款捆绑劳务合同或中国公司的股权,派使团或代表团去往经合组织国家试图寻找双赢的投资机会,以及迫切希望签署包含投资条款的双边或区域多边协议。

三、优化中国对外直接投资政策环境的建议

尽管中国在对外直接投资领域已进行了一系列改革,但距离实现对外直接投资自由化还有很大差距。为了进一步优化对外直接投资的政策环境,还需要三个方面的改革。

(一)完成审批制向注册制的转变

政府须完全放弃对企业投资行为的干涉,允许企业根据商业评估和自身的风险偏好去做出投资决策,政府需要放弃对企业投资决策的最终控制权,而建立起更加完善的法人控制系统,让股东拥有更多对其公司海外投资行为的决策权。

(二)放松外汇管制,拓宽企业融资渠道

政府须允许企业自由购买和使用外汇以进行对外直接投资,使人民币可自由兑换。这些举措必须伴随着一系列新的金融改革,允许企业运用基本的金融工具,例如发行公司债券去筹集海外扩张的资金,并不断引入新的金融创新工具,例如可转换债券或换股交易。

(三)创立一个无歧视的对外直接投资政策框架

政府须构建一个透明的、无歧视的企业对外直接投资的政策框架,无论公司规模的大小或其所有权结构如何,都应采取一致的鼓励或限制政策。对外直接投资的机会进一步开放,允许私人企业和合伙制企业进行海外投资。

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